全球治理視角下的中國對非醫(yī)療援助

高涵柏

全球治理視角下的中國對非醫(yī)療援助

高涵柏

中非有著良好的歷史關(guān)系，在解決非洲公共衛(wèi)生領(lǐng)域問題上，中國擁有一定的歷史經(jīng)驗(yàn)。但中國對非醫(yī)療援助局限于傳統(tǒng)的援助理念和模式，受到國際敵對勢力“新殖民主義”的指責(zé)和批評，并未完全上升到公共衛(wèi)生外交的高度。與之相應(yīng)，樹立全球治理援助觀，提高中國非政府組織在對非援助中的作用，充分認(rèn)識到全球治理援助中的沖突，是促進(jìn)中國在全球治理視角下開展對外醫(yī)療援助，提高國際形象，實(shí)施外交戰(zhàn)略的重要思路。

全球治理；醫(yī)療援助；中非關(guān)系

2014年，是周恩來總理訪問非洲50周年，50年間中非關(guān)系有了長足發(fā)展。中非貿(mào)易從2000年的百億美元到2013年的2102.4億美元，增長了20倍。但近年來，中國在非洲的投資甚至援助遭受到了西方國家媒體“新殖民主義”、“資源掠奪論”等言論的指責(zé)與阻礙。西方學(xué)者提出來自中國的援助往往被定義為“流氓援助”，認(rèn)為它不是被接受者所需要，而僅僅是因?yàn)閲依媸谷虎貲reher,Axel;Fuchs,Andreas.Rogue Aid?The Determinants of China’s Aid Allocation.CESifo Group Munich,CESifo Working Paper Series:3581。。中國在非洲的活動被看作在非洲推行“中國模式”，利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢滲透非洲，排擠西方國家已有勢力。當(dāng)前，應(yīng)對西方國家政治指責(zé)言論并促進(jìn)中國與非洲進(jìn)一步加深合作，成為當(dāng)前中國對非洲外交的一個(gè)重要方面。

一、全球治理與醫(yī)療援助

（一）國際醫(yī)療援助概念的界定

國際醫(yī)療援助通常被認(rèn)為是國際上國家和國際組織對因?yàn)楦鞣N原因沒有能力進(jìn)行治病的公民實(shí)施專門的幫助和支持，通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)對患病者實(shí)施的恢復(fù)其健康、維持其基本生存能力的救治行為。因此，國際醫(yī)療援助往往帶有“人道主義”色彩。有學(xué)者認(rèn)為“人道主義的”一詞,起初指的是“緊急行動”；至于發(fā)展援助(目的在于提升生活狀態(tài)雖穩(wěn)定卻不佳的居民的生活水平),則保留為二戰(zhàn)之后各類社團(tuán)以及公共機(jī)構(gòu)這兩個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范用語②埃爾旺·凱內(nèi)克.人道主義組織內(nèi)在屬性與其宗旨的矛盾：管理科學(xué)的一個(gè)研究課題.《國際社會科學(xué)雜志》（中文版），2004年第3期。。此外，在國家與國家間，學(xué)者更多地將國際醫(yī)療援助看成是公共衛(wèi)生外交的一部分。公共衛(wèi)生外交就是指各行為主體為解決全球公共衛(wèi)生安全問題所采取的一種全球治理行動③晉繼勇.淺析公共衛(wèi)生外交.《外交評論》.2008年第8期。。合作應(yīng)對國際公共衛(wèi)生危機(jī),事實(shí)上就是醫(yī)療外交(health diplomacy,也譯為公共衛(wèi)生外交)④張春.醫(yī)療外交與軟實(shí)力培育——以中國援非醫(yī)療隊(duì)為例.《現(xiàn)代國際關(guān)系》.2010年第3期。。根據(jù)中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室2011年4月發(fā)布的《中國對外援助白皮書》規(guī)定，醫(yī)療援助的形式主要包括建設(shè)醫(yī)院，提供藥品和醫(yī)療物資援助。⑤《中國對外援助白皮書》.國務(wù)院新聞辦公室.2011年4月。

（二）全球治理理論及重要性

在全球化進(jìn)程日益加深的時(shí)代，世界各國在各個(gè)領(lǐng)域的相互依存度隨之加深，傳統(tǒng)安全的緊迫性和危害性趨于相對緩和，人類越來越受到隨之興起的全球性問題挑戰(zhàn)，公共衛(wèi)生危機(jī)就是重要的挑戰(zhàn)之一。2014年2月在幾內(nèi)亞出現(xiàn)的新一輪埃博拉疫情在隨后的幾個(gè)月內(nèi)在整個(gè)西非地區(qū)爆發(fā)，截止9月下旬，西非地區(qū)爆發(fā)的埃博拉疫情已經(jīng)導(dǎo)致超過3000人死亡。2014年8月8日，世界衛(wèi)生組織發(fā)表聲明，宣布埃博拉疫情為國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

對非洲大陸而言，惡劣的衛(wèi)生狀況的危害性不僅局限于區(qū)域范圍，對全球性公共衛(wèi)生也構(gòu)成了威脅。“艾滋病”、“埃博拉”這類有流行傾向疾病的出現(xiàn)已經(jīng)威脅到所在地區(qū)乃至整個(gè)國際社會的安全，由于其所具有的全球性、超意識形態(tài)性以及挑戰(zhàn)性，想要對其治理，現(xiàn)今單靠一個(gè)國家的力量已無法做到。在世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中，全球治理理論為解決這些公共問題提供了思路與理論指導(dǎo)。全球治理委員會在《天涯成比鄰——全球治理委員會的報(bào)告》中將全球治理定義為“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程⑥（瑞典）卡爾松、（圭）蘭法爾.《天涯成比鄰-全球治理委員會的報(bào)告》[R].中國對外翻出版社公司組織翻。”。

全球治理理論體系不僅包含主權(quán)國家、政府間國際組織（IGO），還包括NGO、社會運(yùn)動和行動網(wǎng)絡(luò)等公民社會力量，這些不同向度的權(quán)威共同參與，大大緩解了因主權(quán)國家權(quán)威的局限性所帶來的治理困境，推動這些問題向著一種良好治理的方向發(fā)展①鄭安光：《從國際政治到世界社會—全球治理理論與當(dāng)代大規(guī)模毀滅性武器控制》，南京：南京大學(xué)出版社，2009年版，序言第4頁。。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中，非洲國家的單邊力量，不足以對非洲整體公共衛(wèi)生狀況做出實(shí)質(zhì)性改變，全球治理視角下多邊合作的重要性隨之凸顯。

二、中國對非醫(yī)療援助的歷史和發(fā)展

中國對非洲醫(yī)療援助在過去五十年間構(gòu)成了中國對外援助的重要組成部分。根據(jù)援助力度的不同，新中國成立以來對非洲醫(yī)療援助可以劃分為四個(gè)階段。

第一階段是1963-1970年，為中國對非醫(yī)療援助的起步階段。這一時(shí)期，中國為了求得生存與外交空間，開啟依靠“中間地帶”國家的外交決策。“1955年萬隆亞非會議后，中國對外援助范圍從社會主義國家擴(kuò)展到其他發(fā)展中國家，1956年，中國開始向非洲國家提供援助②《中國的對外援助白皮書》.國務(wù)院新聞辦公室.2011年4月。”。1963年，中國派遣了去往非洲的第一支醫(yī)療隊(duì)支援阿爾及利亞。這一階段為對非醫(yī)療援助奠定了基礎(chǔ)，但由于中國自身發(fā)展薄弱與意識形態(tài)的限制，使得這一時(shí)期的對非醫(yī)療援助規(guī)模較小。

第二階段是1971-1978年，為中國對非援助的上升階段。這一時(shí)期，“第三世界”的概念正式提出，中國重新與非洲剛果（金）等七個(gè)國家恢復(fù)外交關(guān)系，并與新獨(dú)立的25個(gè)國家建交。這一時(shí)期，“非洲兄弟把我們抬進(jìn)聯(lián)合國”，作為發(fā)展中國家相互支持的表示，中國加大了對非醫(yī)療援助力度和覆蓋范圍。較第一階段而言，中國在這一階段醫(yī)療援助非洲國家的個(gè)數(shù)增加了23個(gè)。除了增加對非洲醫(yī)療援助，中國在此時(shí)期，開始與專業(yè)性的國際政府間組織——世界衛(wèi)生組織合作，逐漸融入全球性的醫(yī)療衛(wèi)生公共問題領(lǐng)域。

第三階段是1979-1995年，為中國對非醫(yī)療援助的低谷時(shí)期。由于上一階段文化大革命對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會造成的動蕩影響，這一時(shí)期，中國開始轉(zhuǎn)向以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點(diǎn)的發(fā)展時(shí)期。中國逐漸將在非洲無私援助的形象向互利合作的形象轉(zhuǎn)變。另一方面，中國開始面臨其他外交問題，蘇東劇變、“臺獨(dú)”勢力崛起，非洲國家經(jīng)歷內(nèi)亂……使得中國撤回了在非部分國家的醫(yī)療援助和衛(wèi)生服務(wù)。這一時(shí)期，意識形態(tài)所起到的作用縮小，中國對非外交變得更加功利和務(wù)實(shí)。

第四階段是1995年至今，這一階段是中國對非醫(yī)療援助的轉(zhuǎn)型階段。這一時(shí)期，中國在國際衛(wèi)生領(lǐng)域，與世界醫(yī)療衛(wèi)生組織的合作得到進(jìn)一步深化和加強(qiáng)。“中非合作論壇”的開展為中國對非醫(yī)療援助提供了機(jī)制保證，中國對非醫(yī)療援助在更加注重經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，也服務(wù)于中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略；中國在國際舞臺上承擔(dān)更多的責(zé)任，對外醫(yī)療援助意圖相比過去發(fā)生了重要改變。

三、中國參與對非全球治理的必要性和障礙

（一）中國參與全球治理的必要性

2010年，中國名義GDP總值超越日本，成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟(jì)體。除了經(jīng)濟(jì)方面，中國綜合實(shí)力的增長，使其在國際舞臺發(fā)揮越來越大的作用。傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展相對緩慢，新興國家力量的興起，導(dǎo)致了全球政治經(jīng)濟(jì)格局存在著重構(gòu)的可能。隨著全球化進(jìn)程的深化，中國在全球利益多元化，全球性問題也逐漸成為中國的問題，就非洲而言，中非貿(mào)易額已超2000億美元，非洲衛(wèi)生領(lǐng)域條件的優(yōu)劣影響中國企業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。對于發(fā)展大國戰(zhàn)略來說，參與全球治理，對于樹立大國地位，增加國際話語權(quán)，進(jìn)一步改變當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)格局具有必要性。在過去幾十年間，中國不斷參與國際性問題的實(shí)踐，也使得中國參與全球治理具有必然性。

（二）全球治理視角下中國參與對非醫(yī)療援助的障礙

一方面，中國對非醫(yī)療援助局限于傳統(tǒng)的援助理念和模式。中國傳統(tǒng)醫(yī)療援助多針對一般性疾病，而非傳染性疾病的預(yù)防與控制，因此我國傳統(tǒng)的醫(yī)療援助很難應(yīng)對突發(fā)性的全球公共衛(wèi)生危機(jī)。“對外援助未納入法制化的軌道，對外援助戰(zhàn)略不清晰;非政府組織(NGO)在援助中的作用未得到有效發(fā)揮，中國的NGO在外援機(jī)制中參與程度很低，作用還十分有限”③楊鴻璽、陳開明.中國對外援助:成就、教訓(xùn)和良性發(fā)展.《國際展望》.2010年第1期。。在更關(guān)鍵的領(lǐng)域，傳統(tǒng)理念容易忽視受援國真正所需，同時(shí)忽視全球衛(wèi)生治理并不是簡單地直接治病，對于把醫(yī)療援助作為公共產(chǎn)品向全球輸出、以援助為中國在非開展外交服務(wù)的理念的認(rèn)識不夠深入。

另一方面，中國對非醫(yī)療援助受到國際社會“中國威脅論”、“資源掠奪論”的指責(zé)和批評。中國無附加條件的醫(yī)療援助受到“新殖民主義”言論的質(zhì)疑。

四、全球治理視角下的中國如何開展對非醫(yī)療援助

當(dāng)前中國對非醫(yī)療援助外交正面臨在全球治理時(shí)代的新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇，結(jié)合五十年以來醫(yī)療援助外交的經(jīng)驗(yàn)，探索未來中國對非醫(yī)療援助外交的新思維，在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，搶占先機(jī)，對中國應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)，把握時(shí)代機(jī)遇，實(shí)施大國戰(zhàn)略，發(fā)出中國聲音具有重要意義。

第一，樹立全球治理援助觀。

醫(yī)療援助不僅僅是物資、技術(shù)、人員、服務(wù)的簡單加總，它同時(shí)具備公共產(chǎn)品的性質(zhì)。“國際公共產(chǎn)品是一種原則上能使全球不同國家和地區(qū)人口受益的公共品，是公共產(chǎn)品概念在國際范圍內(nèi)的引申和拓展，具有公共品的基本特性。”④上海國際問題研究院全球治理研究所執(zhí)行所長葉江，在2012年10月25日由同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院和上海市國際關(guān)系學(xué)會聯(lián)合舉辦的“共同治理與國際公共產(chǎn)品創(chuàng)新”學(xué)術(shù)研討會上的發(fā)言。中國對非醫(yī)療援助，應(yīng)看成是在全球治理框架下，中國對世界公共產(chǎn)品的輸出。在公共利益最大化的原則下，中國參與非洲公共衛(wèi)生治理應(yīng)該考慮中國和非洲國家利益的最大化。

中國現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持韜光養(yǎng)晦，積極有所作為”在之前的基礎(chǔ)上增加了“堅(jiān)持”和“積極”四個(gè)字，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所所長高祖貴認(rèn)為這是“對國際力量格局和自身實(shí)力的清醒認(rèn)識”。在全球化時(shí)代，中國對非洲醫(yī)療援助外交，不能局限于單一外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該被納入中國全球公共衛(wèi)生治理的重要環(huán)節(jié)。在過去雙邊機(jī)制開展醫(yī)療援助的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)該更加關(guān)注如何利用公共衛(wèi)生外交提高應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機(jī)的能力，在全球衛(wèi)生治理體系中尋求自己的地位，擴(kuò)大在全球衛(wèi)生安全方面的影響力，在國際上展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象。

第二，提高中國非政府組織在對非援助中的作用。

全球治理作為全球化的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中解決全球性問題的一種模式，主權(quán)國家依然是最主要的治理主體。但是，隨著非傳統(tǒng)安全問題和危機(jī)的涌現(xiàn)，非國家行為主體特別是非政府組織在全球治理中的作用日益凸顯。從國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，1999年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主“無國界醫(yī)生”作為全球最大的獨(dú)立醫(yī)療救援組織，在成立的四十多年間，在受到天災(zāi)、戰(zhàn)亂、疫病的地區(qū)，尤其是在非洲，為受害者提供緊急醫(yī)藥救援，并推動營養(yǎng)和衛(wèi)生項(xiàng)目，為全球衛(wèi)生治理做出了積極貢獻(xiàn)。

對非醫(yī)療援助中，中國政府占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，除了派遣醫(yī)療隊(duì)、援建醫(yī)院等，“中國青年志愿者海外服務(wù)計(jì)劃”等項(xiàng)目中同樣有涉及海外醫(yī)療援助項(xiàng)目，政府組織的援助形式和內(nèi)容涵蓋了援非的幾乎所有方面，也使得非政府組織的團(tuán)體和個(gè)人在援助非洲中作用稍顯不足。

近幾年來，非洲城鎮(zhèn)的私人中醫(yī)人數(shù)與日俱增，中醫(yī)作為中國傳統(tǒng)文化理念的具體表現(xiàn)形式，無形中在非洲大陸生根，擴(kuò)大了中國文化的知名度與影響力。提高和支持非政府組織在對非援助中的作用，有利于補(bǔ)充官方組織援非項(xiàng)目的不足，降低援助的政治性色彩，從而應(yīng)對敵對勢力的政治性指責(zé)，同時(shí)也符合全球治理理論中重視被傳統(tǒng)的國際關(guān)系理論所忽視的政治變量的要求。

第三，充分認(rèn)識到全球治理援助中的沖突。

新興市場國家和發(fā)展中國家整體實(shí)力快速上升，同時(shí)發(fā)達(dá)國家也在全力維護(hù)和鞏固其領(lǐng)先地位與既得利益，使得世界正在經(jīng)歷調(diào)整與變革。在對非開展公共衛(wèi)生外交的同時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識全球治理中的摩擦和沖突。以美國為例，冷戰(zhàn)后，美國把在全球“扶植政治自由、人權(quán)和民主制度”作為其國家安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，將醫(yī)療衛(wèi)生援助上升到維護(hù)國家安全和利益的戰(zhàn)略高度。2014年8月，奧巴馬宣布將邀請非洲國家元首訪美，并表示世界需要一個(gè)繁榮和自力更生的非洲，非洲需要加強(qiáng)法制、根除腐敗、對公民更負(fù)責(zé)任。英國《金融時(shí)報(bào)》2014年11月6日刊登了署名圖圖·阿利坎特的分析文章稱“美國有著向非洲鐵腕人物‘獻(xiàn)殷勤’的歷史”，反映了美國在標(biāo)榜自己民主制度先進(jìn)，影響和滲透其他國家的公共外交戰(zhàn)略。中國在全球治理框架下開展對非衛(wèi)生外交，應(yīng)權(quán)衡多方利益，避免爭端和摩擦，淡化資源色彩。

中國對非醫(yī)療援助外交是中國對非洲外交的重要環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，同時(shí)也是中國參與全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域治理的重要實(shí)踐。中國應(yīng)在全球治理援助觀下，將傳統(tǒng)對非醫(yī)療援助向全球治理視角下的公共衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)變，積累全球治理經(jīng)驗(yàn)，提升全球治理能力占據(jù)全球公共衛(wèi)生治理體系的有利地位。同時(shí)，結(jié)合中國崛起的大國戰(zhàn)略，塑造有利于中國的良好國家形象，進(jìn)一步擴(kuò)大中國在國際社會上的影響力，解決當(dāng)前阻礙中非發(fā)展的障礙和矛盾，為全人類的共同發(fā)展和福祉貢獻(xiàn)力量。

高涵柏，男，湖北黃岡人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院研究生，研究方向：國際關(guān)系領(lǐng)域的非洲問題。

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1008-4428（2015）01-97-03