地方法人反洗錢監管模式探討
——以福建地區農信社為例

王建勝

地方法人反洗錢監管模式探討
——以福建地區農信社為例

王建勝

傳統的規則為本反洗錢監管制度的弊端日漸凸顯，而以法人監管為主體的風險為本反洗錢監管理念日益成熟。本文對兩種監管理念做了比較分析，并提出適合地方法人反洗錢監管模式的修改完善建議。

地方法人；反洗錢監管；模式

2012年人民銀行總行提出全面推行風險為本的反洗錢工作方法，開展以法人為主體的監管模式試點工作。以法人監管為主體的反洗錢監管模式被正式提上日程，標志著我國反洗錢由“規則為本”進一步向“風險為本”邁進。2013年6月福建省率先在全省農信系統開展法人監管試點工作，拉開福建省“風險為本”反洗錢監管的序幕。作為基層央行，研究不同監管模式對地方法人監管的適應性具有一定的現實意義。

一、我國反洗錢監管模式概述

其一，規則為本監管模式。規則為本是監管當局通過制定各項反洗錢規則，以法律法規或行政命令的方式要求金融機構遵照執行，并通過非現場監管和現場檢查等措施指導金融機構嚴格遵守反洗錢法規。2003年1月以規則為本的反洗錢監管模式的初步建立。直至2009年人總行首次提出“推行以風險為本的反洗錢監管方法，不斷完善反洗錢機制”的思想。這段期間義務主體的反洗錢工作主要以合規為主，即以三項核心義務為核心開展合規性履職。合規性監管是我國反洗錢工作初級階段的一種必然的表現形式。

其二，風險為本監管模式。風險為本是指反洗錢法規范圍內的義務主體,應科學準確地評估本行業、本單位、本部門面臨的洗錢風險,有輕重、有主次地履行反洗錢合規職責,以有效監控和防范潛在的洗錢行為。2008年年底人民銀行總行正式提出要在反洗錢監管中大力推行國際先進的風險為本，在隨后的《中國2008－2012年反洗錢戰略》再次明確提出了“推行以風險為本的反洗錢監管方法，不斷完善反洗錢機制”的思想。2011年起人民銀行部分分支機構在非現場監管基礎上對風險評估方法做出了有益探索和嘗試，將評估為高風險的金融機構、涉及金融犯罪的金融機構以及未按監管要求完成反洗錢工作整改的金融機構作為現場檢查的重點對象，著重對金融機構總部內控制度設計、分支機構執行內控制度情況以及高風險業務進行檢查①2011年中國反洗錢報告。，標志著我國反洗錢工作進入“規則為本”向“風險為本”過渡階段。

二、地方法人監管模式的轉變與發展

市場失靈理論認為金融市場中信息是不完全的，市場本身不能夠生產出足夠的信息并有效地配置它們。同時信息也是不對稱的，義務主體擁有比監管主體更多、更有價值的信息，這些都會導致委托人對代理人的監督失效，即造成市場失靈。而合理的金融監管模式可以更好地克服市場機制的缺陷。

其一，規則為本在地方法人監管中存在的弊端。合規性監管作為一種對市場行為的再反應，存在諸多弊端。以農聯社為例，在規則為本的監管模式下，其反洗錢的主要精力都圍繞著“三項核心義務”展開，遵循著合規即免責的原則，缺乏對客戶身份的實質性調查，導致客戶信息的有效性嚴重不足；忽視了對產品及客戶的洗錢風險的識別、評估和防范，沒有將更多的監管資源配置在高風險業務上，導致高風險產品及客戶的洗錢案件頻發；缺乏對異常監測指標的合理性設計及系統功能的升級，導致資金監測的準確度、完整度和可信度過低，異常監測指標的有效性嚴重不足，系統錯預警、漏預警現象相當普遍。由于長期習慣以合規應付監管，導致農聯社缺乏從根本上完善自身洗錢風險防范機制的內在動力，不利于對機構整體風險的控制。

其二，風險為本監管機制在地方法人的應用模式。風險為本的監管流程包括：識別風險、評估風險、資源配置。即首先要對風險進行有效的識別。按照風險的屬性可將反洗錢風險氛圍固有風險、可控風險及監管風險，各種風險的影響因素各有不同，但這些風險在地方法人金融機構中都是可識、可測、可防的，因此在有效的風險識別基礎上需要對風險進行評估。按照評估主體的不同可將風險評估分為法人機構反洗錢風險評估、洗錢風險自評估、產品及客戶洗錢風險評估。機構的洗錢風險評估標準一般參照5C標準，并在5C標準基礎上進行修訂完善。產品及客戶的洗錢風險評估目前尚無統一的標準，也正是地方法人監管試點亟待探討的一個問題。

其三，風險為本監管模式在福建省的實踐。2013年6月份人行福州中心支行制定了《福建省農信系統反洗錢法人監管試點工作指引》，拉開了福建省反洗錢法人監管試點的序幕。此次試點選取了全省17家農商行、縣級聯社協同省聯社開展試點工作。此后全省各級人行圍繞著法人機構反洗錢風險評估，分級、分類監管的手段和內容，分級建立法人監管檔案的內容、共享方式和維護責任等方面開展了深入的研究。而試點行社則在建立分類別的異常交易自主監測指標體系，開展洗錢風險自評估和客戶風險等級評估以優化反洗錢資源配置，改造現行的反洗錢監控系統，優化內控制度及操作流程等進行了探索。試點時間歷時一年，從目前的效果看各試點行社在自身內控制度及操作流程、系統的缺陷與漏洞、產品及服務風險的把控等方面做了大量的評估與修訂工作，參與試點指導的各級人行也從中領會到了法人監管的內在要求及風險為本反洗錢監管模式的內涵。

三、地方法人監管由規則為本向風險為本過渡需要解決的幾個問題

其一，路徑依賴問題。規則為本向風險為本變遷過程可能存在路徑依賴：風險為本監管對監管部門的監管能力和義務主體的履職能力都提出了更高的要求，雙方都必須以客戶和業務為核心，從頂層去識別、計量、監測和控制法人金融機構在環境、產品及服務、控制、溝通和調整等方面存在的洗錢風險，以實現對洗錢總體風險的把握和防范，作為一種本能的反應，長期習慣規則為本的監管主體和義務主體難免會對工作轉型采取消極應對或坐等觀望的態度，這可能影響法人監管制度推行的總體進程和效果。

其二，地方保護問題。基于地方法人金融機構在當地的重要地位，當地人民銀行難以避免地會對地方法人金融機構在反洗錢監管中采取區別對待的態度，特別是在監管處罰的選擇上，對法人金融機構可能會因多方面的影響和壓力，而傾向于從輕處理或采取其他替代形式。風險為本監管模式下能否在原有的規則為本的處罰機制下設立新的專門針對風險的處罰機制或者其他約束機制，來約束并徹底鏟除這種地方保護行為，尚待解決。

其三，系統風險問題。以風險為本的監管模式強調對屬地法人的監管，注重監管責任的劃分。但是過分強調對地方法人的監管，容易忽略對非法人分支機構的風險防范，造成系統性金融風險。當前，我國金融機構跨區設立分支機構的現象較為普遍，地方法人金融機構跨區設立分支機構也成為了金融改革和發展的必然趨勢。實施法人監管后各地人民銀行如何有效聯動，在確保對轄區法人金融機構實施有效監管的前提下，兼顧異地法人金融機構在本地分支機構的監管，以及轄區法人金融機構的在異地分支機構的監管，以避免轄區法人金融機構在異地的分支機構及異地法人金融機構在本地的分支機構處于監管的真空，以防范系統性風險，是推行反洗錢法人監管制度必須考慮的問題。

四、完善地方法人監管模式的幾點建議

其一，認清規則為本和風險為本二者的關系，實現兩種模式的平穩過渡。規則為本和風險為本兩種監管模式并非完全對立，而是層次遞進、相輔相成的關系。地方法人金融機構由于其自身組織架構、內控制度和操作流程尚未完善成熟，地方監管力量相對薄弱，在當前規則為本的監管模式下急轉成風險為本監管模式需要一個漫長的過程，對地方法人的監管應在保證合規的基礎上，有計劃、有步驟地推進風險監管試點。監管部門應該及時適應新的監管模式下反洗錢工作的新發展、新變化，避免用規則為本的慣性思維履行風險為本制度下的監管職責。

其二，建立健全約束機制，消除地方保護行為對法人監管模式的消極影響。在將地方法人監管權限下放到各級監管部門的同時，上級主管部門應加強對下級監管部門的監管實施再監管，防止在新的監管模式下出現逆監管現象，最大限度制約地方法人金融機構與監管機構“合謀”規避上級監管；應建立橫向評比機制，對不同地方的反洗錢監管進行橫向比較，將監管成效作為地方監管部門履職能力的考核標準，用獎勤罰懶的辦法促進地方監管部門的監管主動性、積極性和長效性。

其三，建立監管橫向交流平臺，實行聯動監管。風險為本監管強調地方屬地監管，監管部門的重心放在當地法人。因此實施法人監管后各地人民銀行應通過監管交流平臺實施有效的聯動，建立反洗錢監管信息數據庫，實現不同地方監管數據的同享，實現風險評估情況和行政處罰情況的互通和現場檢查問題的雙向反饋，以確保對轄區法人金融機構實施有效監管的前提下，兼顧異地法人金融機構在本地分支機構的監管，以及轄區法人金融機構的在異地分支機構的監管，避免轄區法人金融機構在異地的分支機構及異地法人金融機構在本地的分支機構處于監管的真空，防范系統性洗錢風險。

其四，培育一支專業、高效的反洗錢專業隊伍。大量的金融創新及金融風險事件表明，金融監管往往要滯后于市場的發展。因此，在洗錢工具和手法層出不窮的時代，必須培育一支具備金融、法律、科技等跨專業高素質的反洗錢專業隊伍，實行考核上崗制，強化反洗錢人員對新知識、新業務的學習和吸收。根據地方法人金融機構的反洗錢風險等級、產品及客戶的洗錢風險等級合理配置監管資源，真正實現差異化監管，最大限度地控制高風險產品及服務被用以洗錢的風險，制約不法分子利用金融機構的管理漏洞進行洗錢。

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王建勝，福建漳州人，廈門大學經濟學院2011級在職碩士研究生，現供職于中國人民銀行東山縣支行，研究方向：金融理論與實踐。

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1008-4428（2015）01-112-02