京津冀協同發展稅收問題研究

◎文/京津冀協同發展稅收問題研究課題組

京津冀協同發展稅收問題研究

◎文/京津冀協同發展稅收問題研究課題組

本文闡述了稅收支持京津冀協同發展中面臨的主要問題和矛盾，在此基礎上，從發揮稅收政策導向作用、創新稅收利益協調機制、優化納稅服務，推進稅收便利化、強化稅收征管，推進三地征管協同以及創新有利于協同發展的稅收工作機制體制，推進三地信息數據互聯互通與信息共享五個方面，論述了稅收服務京津冀協同發展的政策建議與措施。

京津冀；協同發展；稅收

京津冀協同發展，核心在于三地作為一個整體共同發展，形成市場一體化，實現各種生產要素在該區域內的自由流動。作為宏觀調控的重要手段，政府的稅收政策對于促進要素流動的作用至關重要。京津冀三地要實現協同發展，稅收政策需要高度協調，才能夠實現資源的合理流動和優化配置。本文通過分析當前稅收支持京津冀協同發展中面臨的主要問題和矛盾，提出稅收政策服務京津冀協同發展的政策措施和建議。

一、稅收在支持京津冀協同發展中面臨的主要問題

（一）發揮稅收政策導向作用方面面臨的問題

由于現行與京津冀協同發展相關的稅收政策在一定程度上存在缺失或缺陷，有關部門亟需根據中央文件精神和京津冀協同發展規劃要求，進行必要的稅收政策調整或研究出臺新的稅收政策。一方面，有關部門及時清理和規范三地自行制定的地方稅收政策，逐步減少政策差異，在更大范圍內推廣現行的中關村國家自主創新示范區、濱海新區等稅收優惠政策，以進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進京津冀協同創新共同體和區域市場一體化格局的形成；另一方面，根據國家戰略要求，在推動京津冀產業轉型升級和轉移對接等方面進行稅收政策梳理和分析，補充完善政策空白點，適時出臺先行先試稅收政策，從而在京津冀協同發展進程中更好地發揮稅收調控作用。

1.現行支持區域創新驅動發展的稅收政策的力度和范圍存在不足

根據習總書記2014年2.26講話精神，京津冀協同發展根本要靠創新驅動，要形成京津冀協同創新共同體，整合區域創新資源，以彌合發展差距、貫通產業鏈條、重組區域資源，并通過試點示范帶動其他區域發展。與這一講話精神相比，現行的支持京津冀區域創新驅動發展的稅收政策，其力度及施行范圍均存在不足。現行的中關村國家自主創新示范區稅收政策對企業技術創新和升級改造發揮了較好的促進作用，但在執行中存在惠及面窄、優惠力度有限、配套政策不完善等問題。由于河北、天津的產業園區無法享受中關村示范區“1+6”“新四條”等試點稅收政策，阻礙了科技創新產業在河北、天津的落地孵化。此外，研究開發費加計扣除政策門檻過高，致使部分創新性中小企業無法享受相關優惠政策，不利于創新型中小企業的發展壯大。

2.現行稅收政策的差異不利于京津冀區域市場一體化格局的形成

目前，與京津冀協同發展的稅收政策在一定程度上存在缺失或缺陷，亟待有關部門根據中央精神和京津冀協同發展規劃的要求，進行必要的稅收政策調整。同時，京津冀三地稅收政策標準存在較大差異。例如，京冀地區關于娛樂業的營業稅稅率設置上存在檔次不同、稅目適用稅率不一致的情況；京津冀三地的土地使用稅稅額標準不同，特別是京冀交界地區征收額差距較大；車船稅相同排量乘用車的稅額標準不同等，這些地方稅種征收標準未從區域協同發展的高度加以統籌設計，不利于區域市場主體公平競爭和生產要素的自由流動。

3.現行稅收政策難以適應優化京津冀產業布局的戰略要求

立足京津冀地區的比較優勢，按照現代產業的分工要求，通過制定相應的稅收政策促進區域產業的優化升級與合理布局，是發揮稅收調控作用的題中之義。目前，國家對于優化京津冀產業布局的戰略要求已經明確。北京應疏解首都非核心功能定位產業和構建高精尖經濟結構。天津應加快發展戰略性新興產業和先進制造業。河北應積極承接首都產業功能轉移和京津科技成果轉化，改造提升傳統優勢產業，建設新型工業化基地和產業轉型升級試驗區。但適應上述戰略要求的稅收政策制度安排存在缺失，不利于三地實施產業差異化發展和融合發展。

（二）稅收利益分享方面面臨的問題

在當前分稅制體制下，隨著京津冀協同發展的推進，部分產業將按照布局規劃進行調整，屆時將有大批企業轉移，因此國家亟需研究相關的稅收利益分享機制，避免可能發生的相關問題。從財政體制層面來看，現行分稅制中關于區域橫向稅收分配的制度安排還不完善，造成區域內欠發達地區與發達地區的經濟發展差距進一步拉大，嚴重影響了地區間的社會公平，因此從長遠考慮需要進一步完善財稅分配制度。

1.亟需為產業轉移創新稅收分享機制

以政府為主導的大型企業的搬遷轉移，目前缺少相應的稅收分享制度，短期內將給產業轉出地的財政收入籌集帶來很大的難題。產業轉出地出于自身利益的考慮，可能會通過其他手段減緩企業轉移速度。因此，政府應借鑒以往大型企業搬遷的稅收分享經驗，制定普遍適用于大型企業搬遷的稅收分享辦法，減少大型企業搬遷中“一事一議”的成本，明確大型企業轉移的稅收分享方法，降低產業轉移協商過程中的時間成本。

2.區域間橫向稅收分配制度有待完善

分稅制改革以來，中央和地方之間的財權劃分基本理順，然而隨著經濟活動的不斷復雜化，地方政府之間的稅源劃分成為突出問題，出現了稅收在不同地區的不當轉移，造成了地區之間稅收繳納和稅源不一致的情況，即稅收與稅源相背離，極大地影響了區域經濟協調發展。從京津冀三地情況來看，總分機構問題顯得尤其突出。北京以其獨有的優勢，擁有全國數量最多的企業總部，設在天津、河北兩地的分支機構的稅收匯總至北京納稅，北京分享了天津、河北兩地稅收。隨著京津冀協同發展的深入，產業重新布局形成了產業區域內的轉移，在目前總分機構稅收分配的制度框架下，作為產業轉移承接地的天津與河北，不但難以完全享受通過產業轉移帶來的稅收收入增加，而且還要承擔可能帶來的環境污染等代價，這將在很大程度上影響津冀地區承接產業轉移的積極性。因此，如何對跨區經營布局京津冀區域的企業產生的稅收實行分享，成為促進產業承接轉移亟需解決的重要問題。

（三）優化納稅服務方面面臨的問題

1.區域納稅服務水平亟待提升

京津冀三省市稅務機關納稅服務聯動機制不夠完善，造成區域內納稅服務水平存在差異，納稅服務資源整合力度不夠。京津冀三省市稅務機關雖然為納稅人提供多種咨詢方式，但是由于三地稅收政策和辦稅程序方面存在差異，尚未建立相關的咨詢服務平臺，使跨地經營企業和遷移企業難以全面掌握三地有關政策，影響企業稅收成本的預測及企業順利落地。另外，京津冀三省市稅務機關在同城通辦事項選擇、免填單服務數量、自助辦稅服務功能等諸多方面均存在差異，導致區域內納稅服務水準參差不齊。

2.區域辦稅服務機制有待創新和完善

目前，京津冀三地稅務機關都已在國家稅務總局的指導下，在簡化轄區內納稅人遷移的辦稅程序、實行國稅地稅聯合辦理稅務登記方面取得了重大進展，但由于區域內地區之間辦稅服務制度機制上存在設計缺陷，地區內橫向部門之間缺少工作聯動的制度保障，區域的辦稅服務工作仍有待進一步的創新和完善。一是多部門聯合辦理注冊登記工作進展緩慢。國稅總局雖然已明確要求各級稅務機關要加強與工商管理部門、質量監管部門的溝通，及時獲取工商登記、組織機構代碼等信息，積極探索多證聯辦機制，但由于缺乏制度保障以及信息共享技術支持，相關工作進展情況較為緩慢。二是跨省遷移企業稅收征管程序有待簡化。由于稅收征管信息尚未實現省際之間共享，納稅人發生跨省遷移時仍需辦理注銷稅務登記，并將納稅清算作為前置環節，納稅清算時間較長。

（四）推進征管協同方面面臨的問題

目前，由于行政體制和財政收入分配體制的影響，京津冀三地存在企業經營地與納稅地不一致的現象，增加了稅務機關對納稅人實施全面、及時、有效風險監控的難度，稅收面臨流失風險。另外，當前我國企業的組織形式呈現多樣化發展的態勢，已經由原來絕大部分企業生產、銷售局限于一個地區的組織形式過渡到全國布局。總部經濟、連鎖經濟、異地投資設廠等跨地區經營的各種經濟組織形式發展迅猛，出現納稅人向多地稅務機關申報納稅并接受稅務管理的狀況。由于納稅人在不同地區的應稅事項相對獨立卻又密切相關，在登記與管理獨立的模式下，稅務機關對同一納稅人的申報和繳庫信息難以比對分析，給實施納稅評估和稅務稽查帶來較大難度，增加了稅收風險。

（五）創新稅收工作體制機制方面面臨的問題

1.相關法律制度有待健全完善

京津冀協同發展中的稅收工作涉及跨區域稅收協調與協作，而現行的法律、法規中缺少專門針對跨區域稅收工作的具體規定，因此京津冀三地在跨區域協作中的制度約束剛性不足，缺少區域稅收協調保障、區域稅收分配、稅收爭議調解等相關法規制度。

2．促進區域稅收協作工作機制有待進一步細化

國家稅務總局已成立了京津冀協同發展稅收領導小組辦公室，強化了對京津冀協同發展稅收工作的頂層設計與指導。2014年10月，京津冀三地稅務部門簽署了 《京津冀協同發展稅收合作框架協議》，建立了橫向之間的稅收協作工作機制，但是隨著京津冀區域稅收合作交流的不斷深化，具體的稅收征管、稅收爭議、稅收信息共享等工作，都需要建立相應協作工作機制，以便為區域稅收協作提供制度保障、技術保障和組織保障。

3.京津冀三地涉稅信息共享協同水平不高

目前，京津冀三地內部國地稅部門之間信息共享已經具備了良好的基礎，但跨行政區域的信息共享和業務協同手段缺位，三地稅務機關之間的“信息孤島”現象依然存在，沒有形成區域內網絡互聯互通、數據共享交換、標準規范統一的協同共享機制，尚未建立跨區域稅務機關間數據共享交換平臺。

二、稅收服務京津冀協同發展的政策措施和建議

（一）充分發揮稅收政策導向作用

1.完善推廣促進京津冀區域創新驅動發展的稅收政策

首先，國家要進一步完善現行的中關村國家自主創新示范區稅收政策，降低研發加計扣除政策門檻，使相關政策惠及中小型科技創新企業，研究制定促進中關村示范區產學研合作的企業所得稅優惠政策，對示范區科研機構免征企業所得稅，對示范區企業科技成果轉讓實施更大力度優惠。其次，國家適度擴大中關村示范區稅收政策和濱海新區稅收政策適用范圍，將中關村示范區先行先試稅收優惠政策推廣至首都新機場、天津濱海新區、河北曹妃甸現代產業園區以及區域內其他符合條件的高新技術產業園區，發揮這些區域在創新驅動上的輻射帶動作用。

2.規范統一促進京津冀市場一體化的稅收政策

一是歸并取消部分優惠政策，按照國發62號文有關清理規范稅收優惠政策的通知精神，對京津冀三地各自制定的稅收優惠政策逐一進行清理甄別，取消“即征即退”、“財政返還”等妨礙區域公平競爭的招商引資政策，營造良好的區域發展環境。二是為減少區域內橫向稅收不良競爭，京津冀地區應加快由區域稅收優惠政策向產業稅收優惠政策轉變，對已經出臺的不利于三地協同的區域性稅收優惠政策，執行到期的應徹底終止，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對符合三地協同發展需要的優惠政策，要進一步加強執行力度，確保政策落到實處，發揮此類政策的效用；對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。同時，三地統籌制訂區域地方稅種的征收標準，例如營業稅、車船稅、土地使用稅、房產稅、契稅、土地增值稅預征率等，在盡可能短的時間內，在京津冀區域內實現以上地方稅種征收標準的統一。

3.創新優化京津冀產業布局的稅收政策

按照京津冀協同發展國家戰略規劃的要求，三地應結合自身功能定位，制定鼓勵促進發展產業目錄和不宜發展產業目錄。稅收政策制定部門根據鼓勵促進發展產業目錄，健全完善相關的稅收優惠政策，完善產業稅收優惠政策體系，對于列入不宜發展產業目錄的產業，逐步取消稅收優惠政策，同時，對京津冀區域內為淘汰落后產能而新上項目以及轉型升級的重大項目，給予固定資產加速折舊政策，對壓縮過剩產能的企業，按企業壓縮產能的比例，相應抵扣企業應納稅所得額。

（二）創新完善區域稅收分配制度

1.研究制定大型企業轉移的稅收分享辦法

企業的搬遷必然引發遷出、遷入地政府籌集財政收入的變化，特別是短期內將會影響到遷出地政府的財政收入。為避免“一事一議”，減少協商成本，促進產業轉移有序推進，政府可采取以下措施：對于政府主導的整體搬遷落地非園區的大型企業，可對企業產生的主體稅種包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅的地方留成部分、營業稅在產生稅收的一定時期內，按照五五分成的比例進行稅收分享，其他的地方稅種可以在一定期內予以減免，以鼓勵促進企業的搬遷發展。對于落地園區的企業，不論政府主導還是市場選擇，不論企業規模大小，建議由國家設立園區專項扶持基金，促進共建園區建設。借鑒上海浦東新區的成功經驗，在一定年限內，以中央核定的稅收返還數為基數，每年稅收增幅在一定比例內的稅款進入園區發展基金，增幅超過比例的部分50%入園區發展基金，最大限度保證稅收分享制度的公平合理。

2.進一步完善跨地區經營所得稅分配制度

為促進京津冀協同發展的產業布局調整，提高三地產業轉移中的積極性，建議進一步完善已有跨區經營企業稅收分配制度安排，如《跨地區經營匯總納稅企業所得稅征收管理辦法》（國家稅務總局公告2012第57號），充分考慮企業總分支機構的實際經營規模、經濟活動貢獻、涵養稅源的前期建設成本、企業生產帶來的負外部性成本等綜合因素，適當調整總分支機構的稅收分配比例，調增在津冀地區遷入地的分享比例，確保跨區經營企業所得稅按照稅源貢獻大小原則在相關區域政府間公平分配，避免出現“有稅源無稅收，無稅源得稅收”的情形，損害稅源地政府的稅收權益。

（三）營造優質的稅收服務環境

1.大力提升納稅服務水平

探索建立京津冀納稅服務標準示范區域。以國家稅務總局頒布的 《全國縣級稅務機關納稅服務規范》為基礎，政府推動京津冀三地涉稅事項辦理同政策、同流程和同時限，建立標準統一、透明公開、服務集約、科技含量高的全國示范性公共服務平臺，簡化辦稅流程、精簡涉稅資料，縮短辦稅時限，推進規范升級，為納稅人提供高附加值的服務，充分發揮網絡優勢，建立基于互聯網的統一辦稅服務平臺，實現辦稅服務“一點通”。納稅人打開三地稅務部門網頁，即可進入京津冀統一的網上辦稅平臺，輸入納稅人識別號之后，能夠立即接入到三地稅務機關的辦稅服務系統。

實現京津冀涉稅業務三地通辦。在現有通辦服務基礎上，三地逐步實現稅務登記、納稅申報和備案類事項通辦。對納稅人已享有的稅收資質 （如高新技術企業等稅收優惠資質、增值稅一般納稅人認定資質等）在納稅人遷移時，承接地主管稅務機關繼續予以認可，承接時不再審核調查，同時加強后續監管，推進三地涉稅信息共享，實現三地統一的免填單服務。

2.創新完善稅收服務措施

推進多部門聯合辦理注冊登記。京津冀三地稅務機關應加強與工商、質監等職能部門的外部協調，規范信息共享口徑，確保信息真實有效，基于獲取的工商登記、組織機構代碼等信息，直接賦予納稅人識別號，并主動推送給納稅人簽字確認，不再要求納稅人重復提供并填報信息，探索建立三證聯辦的工作程序和規范，完善信息系統，適時實現一表登記、三證（營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證）合一。

簡化京津冀跨省遷移稅收征管程序。比照省內跨區縣遷移模式，遷出地稅務機關對發生跨省遷移的納稅人做遷出處理，簡化和規范納稅清算程序或不作納稅清算，遷出前正在對企業實施稽查的，如無重大問題，應限期在兩月內結案，減少企業在京津冀間跨省遷移的行政障礙，為產業轉移和企業合理流動提供便利。

（四）促進三地征管協同

1.嚴格維護征管秩序

建立并完善企業異地經營稅務管理協作機制。對企業工商注冊地與稅務登記地不一致的，政府要努力解決歷史遺留問題，落實稅務登記管理制度；對企業工商注冊地與企業實際經營地不一致的，應在調整完善地方財政收入分配體制的基礎上，減少地方政府的非正式優惠政策和行政干預，引導區域間企業良性流動，逐步減少稅收與稅源背離的情況。

2.強化稅收風險協同管理

建立跨地區經營企業的戶籍式信息管理模式。該模式將分支機構、子公司、臨時外出經營戶等納稅人的經營和納稅信息歸并到其總機構、母公司、注冊地納稅人的戶籍信息內，以便于總機構、母公司、注冊地稅務機關對納稅人及時實施風險應對管理。

（五）建立健全有利于協同發展的稅收綜合保障機制

1.健全完善相關法律制度

科學界定中央與地方的稅收管理職權，創造有利于京津冀協同發展的稅收政策環境，建議在修訂《稅收征收管理法》過程中增加稅收管轄制度的相關內容，分別對地域管轄、級別管轄以及管轄權爭議解決給予明確規定，使得區域稅收協調中有法可依。同時，國家進一步健全區域稅收分配法律制度，借鑒匯總繳納企業所得稅分配制度，完善其他稅種的分配制度，保障區域間稅收收入分配合理，建立有效的京津冀稅收協調保障制度，明確各地政府部門在涉稅信息共享、提供執法協助等方面的工作職責，構建政府主導、稅務機關協調、相關部門配合的綜合治稅機制。

2.完善稅收工作協調機制

京津冀三地稅務部門應在《京津冀協同發展稅收合作框架協議》的基礎上，進一步細化工作方案，明確部門職責，落實國家稅務總局京津冀協同發展稅收工作領導小組確定的工作事項，制定相關配套制度，建立會商機制，及時溝通交流工作中的動態、問題和經驗，建立涉稅爭議協調機制，設立爭議協調機構，對因稅收管轄權等事項產生的爭議，組織各局相關部門妥善研究解決。

3.提高三地涉稅信息共享水平

首先，建立跨區域稅務機關間數據共享交換平臺，充分利用三地稅務機關多年來信息化建設成果以及數據資源，在建立統一的數據交換標準的基礎上，根據現行稅收管理體制要求，結合金稅三期的建設情況，由國家稅務總局建立三地六局相互聯接的信息共享交換平臺，實時共享交換三地六局管理的所有納稅人的稅務登記信息、申報征收信息、發票管理信息、稅收風險控制類信息、稅務稽查信息、相關的重大稅收違法案件信息、自然人信息、納稅信用信息、政策法規庫等各類信息，實現三地間稅務部門數據共享。其次，建立涉稅信息交換機制。規范數據信息交換的對象、格式標準和工作流程，實現對涉稅信息的有效利用，并明確信息更新的時間周期和責任部門，確保信息的時效性。第三，構建京津冀跨地區納稅人信用獎懲聯動機制。按照國稅總局 《納稅信用管理辦法》和《重大稅務違法案件信息發布辦法》的相關規定，制定《京津冀跨地區信用獎懲聯動機制》，通過實現納稅人納稅信用信息和嚴重稅收違法黑名單等信息數據的共享，探索利用第三方涉稅信息，實現對守信納稅人的獎勵激勵與對失信納稅人的約束懲戒在三地之間聯動推進，協同管理。

執筆人：牛 麗 劉 群

王傳成

責任編輯：傅延懌 崔 寅

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1006－1255－（2015）07－0056-05