行政訴訟救濟途徑的現狀與思考
——從一件行政案件談起

張志娟

行政訴訟救濟途徑的現狀與思考
——從一件行政案件談起

張志娟

目前我國的行政救濟主要有監察救濟、立法救濟、復議救濟和行政訴訟救濟。其中行政訴訟救濟是行政救濟的最后也是最具剛性的救濟手段。但我國目前的行政訴訟救濟存在諸多“老、大、難”問題，其中最突出的是“立案難”、“審理難”和“執行難”。本文對這“三難”的現狀進行了細致的析陳，并就如何解決“三難”，從一個執業律師的角度提出了自己的看法和思考。

行政訴訟；救濟；現狀；思考

一、案情簡介

2013年9月本人承接了一個“民告官”的案件。我的當事人某甲自2001年起至今就承租某省某市某區某單位的幾十畝灘涂進行水產養殖和畜牧養殖。經過13年的辛勤耕耘和艱苦努力，某甲把不毛之地的灘涂改造成了水產養殖和畜牧養殖基地。而某省某市的市政府的派出機構某園區要在某甲承租的土地所在地進行違法的道路建設，所以某園區對某甲的養殖場進行違法填埋，進行侵權，造成某甲巨大的經濟損失。本人接案后，立即向相關部門進行了行政復議。可作為政府部門的復議機構竟然不作為。之后本人又以某甲的名義，向某園區提出了道路建設的相關信息公開的申請。最后本人又以某甲的名義起訴某省某市市政府。某市中院不予立案。現本人又代某甲上訴某省高院。

二、目前我國的行政救濟途徑

我們說行政救濟的途徑，是指相對人（如上述案件中的某甲）的合法權益受到行政損害時，請求救濟的渠道，即通過何種渠道請求救濟（即維權）。對于權益的維護和保障，是行政救濟的法律制度的宗旨。

我國目前的行政救濟途徑主要有：

（一）監察救濟相對人就行政侵權行為向政府系統的行政監察部門申訴，請求救濟

這種救濟途徑，相對人只能就行政違法、侵權的行政工作人員請求為之一定處理，如行政紀律處分，監察機關同樣不能直接撤銷、變更一個具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟屬于行政系統內部的救濟。

（二）立法救濟

相對人就行政機關及其工作人員的行政侵權行為，向人民代表大會申訴，請求救濟。但是權力機關對行政機關的監督，只限于重大決策和立法活動，是對抽象行政行為的監督，對具體行政行為的監督較少。對于行政機關的重大行政政策的失誤或立法與憲法、法律抵觸，可以撤銷或改變，或責令行政機關承擔相應的政治責任。對于具體行政行為違法或不當造成的損害，相對人一般只能采用其他救濟途徑，請求救濟。

（三）復議救濟

復議救濟相對于法院救濟而言，可稱作行政上的救濟。法院救濟可稱為訴訟救濟或司法救濟。復議救濟是指相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，向作出具體行政行為的上一級行政機關或其設置的專門機構申訴，請求救濟。復議救濟是功能較完備的救濟途徑，復議機關在查明事實、判明責任的基礎上，可以撤銷一個違法的具體行政行為，使其違法行為效力消滅，恢復相對人的合法權益；可以變更一個不當的行政行為，使相對人獲得合理的權益或消除相對人所承擔的不合理的義務，使具體行政行為對相對人的影響恢復正常；可以責令行政機關就損害后進行經濟賠償，使相對人的物質損失或精神損害獲得補救。

（四）訴訟救濟

訴訟救濟是指相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，向人民法院提起訴訟，由人民法院對被訴具體行政行為進行審查，如具體行政行為構成違法，則法院予以撤銷，如具體行政行為造成了損害，則法院判令賠償的救濟途徑。法院可以運用諸多的救濟手段，使相對人受到損害的權益得到恢復和補救。如判決撤銷違法的行政行為，判決變更不當的行政行為，判令行政機關履行法定職責和判令行政機關予以賠償等。

應該指出的是，在行政救濟中，還有一種很重要的救濟即行政賠償救濟。但是，它在我國不是一種獨立存在的救濟途徑，因為我國立法并未設立一種專門的賠償救濟機關，賠償救濟的取得，可以通過復議救濟途徑，也可以通過訴訟救濟途徑。

三、行政訴訟救濟途徑的現狀

（一）立案難，老百姓告狀無門

凡是接觸過行政訴訟的人（原告或其代理人）都有體會，行政“官司”首先遇到的難題就是“立案難”。案件起訴到法院，莫名其妙冒出一個理由就是被拒之門外。最常見的是受訴法院以案件不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由不予受理，如認為被訴行政行為是抽象行政行為，或是內部行政行為，或是對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為等。其次，不少法院以原告不具備行政訴訟主體資格為由不予立案，而“主體資格”的認定往往將“法律上的利害關系”作任意或擴大的解釋。再次，不少法院以沒有管轄權為由拒絕立案，尤其是級別管轄中的“重大、復雜”、“重大涉外”等自由裁量詞匯，給了不少法院將案件“上托下推”的借口。

更糟糕的是，很多法院不但不立案或不予受理，而且不出具任何書面材料（包括不登記、不出具收到書面憑證、不出具不予受理裁定書等），使當事人無法證明已經向該法院行政使過訴權，連救濟的渠道都沒有，只能啞巴吃黃連有苦說不出。

（二）“民告官”，十件官司九件輸

作為一種通過司法審判對抗行政機關侵犯個體合法權益的救濟途徑，行政訴訟在諸多語境下都被放到完善權力運行和民主法治的高度。《行政訴訟法》作為中國民主法治發展進程的“招牌法”，“民告官”勝訴率一直很受關注。據最高人民法院相關數據得知，我國行政訴訟有個特點就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。也就是說,“民告官”勝訴率已經逐年降低到了“十訴九輸”的地步。

與民告官勝訴率明顯下降相伴而生的是信訪與截訪。信“訪”的實質是信“權”，信“權”的實質是信“人”，不信法治信人治，這就是“信法不如信訪”的實質。現實情況是，目前中國社會仍處于社會發展的風險期、社會矛盾的多發期，對“民告官”案勝訴率越來越低的現狀不能熟視無睹。

（三）執行難，打贏官司空歡喜

行政訴訟案件執行難，已經成為一大“頑疾”，也是當前法院面對的一個難題。法院在人財物方面受制于當地政府，對政府的依附性很強。在法院的人事管理和組織關系上，延用的是地方主管、上級法院協管的干部制度，法官的資格、待遇、職級、晉升、獎懲等均按國家行政干部進行管理，地方行政長官實際掌握法院干部的選拔、升降大權。在機構設置和經費管理體制上，地方各級人民法院實行的是“塊塊”領導，省級人民法院以下都分別由地方各級政府解決其人財物。這些導致了政府機關拿法院裁判“不吃勁”，甚至采取藐視的態度。如某省國土廳對當地高院的終審裁判以“內部研討會”的形式予以否決，并數年拒不執行，從而引發陜西榆林縣基層群眾械斗事件。

另外，目前對執行法官制約設計仍存在許多不足和弊端，使得法律對執行人員約束力不夠，辦“金錢案”、“關系案”、“人情案”甚至于接受當事人的吃請、娛樂、財物等現象較為嚴重，導致執行權力被濫用，這也加重了行政訴訟案件的執行難。

四、行政訴訟救濟途徑的思考

（一）新《行政訴訟法》五個措施破解立案難，值得期待

新修改的《行政訴訟法》為該法實施24年來的首次大修，將于2015年5月1日起施行。新《行政訴訟法》從五個方面采取措施保證行政訴訟“入口”通暢。一是明確規定行政機關及其工作人員不得干預、阻礙法院受理行政案件。二是擴大了受案范圍。涉及土地等自然資源所有權或者使用權，經營自主權、農村土地承包經營權，違法集資、征收征用、難派費用，發放撫恤金、支付最低生活保障等官民糾紛，被明確納入行政訴訟受案范圍，而以前是不明確的，是放在“口袋條款”中的。三是明確了可以口頭起訴。為了方便文化程度不高的老百姓，新《行政訴訟法》規定，只要有明確的被告和事實等必備條件，可以口頭起訴，法院應當受理。四是規定了法院接狀登記制度。新《行政訴訟法》第51條規定，“人民法院在接到起訴狀時當場予以登記，并出具注明收到日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接受起訴狀受理”。五是規定了法院不立案救濟制度。新《行政訴訟法》第53條規定，符合立案條件的，人民法院應當在7日內立案，7日內既不立案，又不作出裁定書的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

這五大措施對于破解行政訴訟立案難，至少從制度設計這個層面，應該說是嚴密的、有力的，其實施后的效果值得期待。當然，這些制度設計能否得到有力執行，有待進一步觀察。

（二）審判體制改革對破解審理難有所裨益，但路還很長

黨的十八屆三全會、四中全會對司法體制改革作了頂層設計，總的方向是司法機關實行垂直領導、機構設置打破行政區劃、設立巡回法庭等，旨在增加司法機關的獨立性，擺脫行政機關干預和地方保護主義。

這次《行政訴訟法》修改，對行政審判體制進行了一定的改革，集中體現在管轄方面。新《行政訴訟法》第15條規定：“高級法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。”第16條規定，對國務院各部門或者縣級以上地方政府的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄（由原來的司法解釋上升為法律）。這些改革措施對破解長期存在的審理難、不敢判“官”敗訴等，將有一定的積極效用。

同時我們應當冷靜地看到，這個積極效用是有限的，不能指望這幾項改革措施會畢其功于一役。首先，由高院確定若干基層法院跨行政區域管轄，這就容易造成在一省行政區域內，由于官場的人脈相通，以及省級黨政機關對司法的強勢地位，司法機關仍然難以徹底擺脫行政干預。其次，從法院內部運行機制來看，審理行政訴訟案件，尤其是異地管轄的行政訴訟，往往是舊城改造、房屋拆遷、土地征收等“老、大、難”案件，涉及到“群體”、“維穩”等熱點敏感問題，在現行的政治體制下，法院哪敢“獨立審判”，往往要“層層匯報”、“聽取指示”。因此，要真正實現“獨立審判”，徹底擺脫行政干預和地方保護主義，司法體制改革還有很長的路要走。

（三）新《行政訴訟法》針對行政訴訟執行難增加了剛性規定，但治標不治本

新《行政訴訟法》對行政訴訟執行難采取了一定的改革措施，如第93條規定，行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，法院可以對該機關負責人按日處以50———100元的罰款；社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和直接責任人員予以拘留；將行政機關拒絕履行的情況予以公告。這些都是新增加的，相較于以前，力度更大、擊點更準，效果值得期待。同時，也不要對此抱有太大期望，因為它畢竟治標不治本，沒有從根本上解決執行難問題。

行政訴訟執行難的根本原因仍然在于司法的不真正獨立，司法機關的人、財、物受制于黨政機關，包括院長（檢察長）在內的法官（檢察官）職級、晉升、獎懲等均按行政干部進行管理，難以真正做到獨立審判、獨立執行。十八屆三中、四中全會確定的司法機關垂直領導、打破行政區域設置機構等頂層設計，是實現獨立審判、獨立執行的良好藍圖，但愿這樣的藍圖早日變成現實。

此外，實行“審執分離”也是解決行政訴訟執行難的一劑良方。從本質上來講，執行不屬于審判權，而是一種行政權。法院應當只管審判、不管執行，執行應由行政機關負責。當行政機關負責執行的時候，它就會承受巨大的司法裁判既定力的壓力，對解決行政干預問題大有助益。據悉這項改革已納入頂層設計的視野，但愿這項改革舉措早日落地，早日付諸實踐。

[1]行政訴訟法修正案[N].全國人大網，2014-11-3.

[2]行政訴訟法,修改前后對照表[N].中國律師網[理論研究]，2014-11-13

[3]于愛榮.法治先鋒[M].南京：江蘇人民出版社，2014，12（1）.

[4]于愛榮.政府法制典型案例選[M].南京：南京大學出版社，2014，12（1）.

[5]梁風云.最高人民法院行政訴訟批復答復解釋與應用[M].北京：中國法制出版社，2013，6（1）.

[6]周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，2009，8（2）.

張志娟，女，江蘇海門人，江蘇振澤律師事務所合伙人，律師，研究方向：法律實務。

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1008-4428（2015）02-90-03