新型農村社區治理：理念、路徑與對策
——基于襄陽紅水家園的實證調查

羅菲，謝恒峰

新型農村社區治理：理念、路徑與對策
——基于襄陽紅水家園的實證調查

羅菲，謝恒峰

新型農村社區是統籌城鄉發展，建設社會主義新農村的有效載體，其內容主要包括兩個方面：社區規模的建立和社區的綜合治理。在當前“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略下，如何推進新型農村社區治理的現代化是當前和未來一段時間內急需重視的課題之一。“紅水家園”新社區的興起源自于社區治理的三要素：理念、路徑與對策，這為我們提供了一條新型農村社區治理的有效探索道路。

社區治理；理念；路徑；對策

近年來，面對不斷變化的農村新面貌、新情況，圍繞建設社會主義新農村，各地均取得了不俗的成績，但如何在國家治理體系和區域（城市）治理體系下，開展深入、持續的農村社區治理工作，創新農村社區治理理念，以切合實際提升農村社區綜合治理能力，豐富農村社區治理內容，拓展社區治理主體多元化成為了新時期做好農村治理工作的首要問題。各地都在農村社區治理體系和治理能力上做出了卓有成效的探索，因此本文以襄陽紅水家園社區為例，探究農村社區治理的現狀，總結其發展經驗和存在問題，以期為農村社區治理提供借鑒。

一、相關概念界定

社區就是一個小社會，最早提出社區概念的是德國社會學家斐迪·滕尼斯。后來國內外許多學者對社區理解皆是“表述不同，實質相近”（即：地域、共同關系和社會互動），都不能否定社區的地域性特點；農村社區則是相對于傳統行政村和現代城市社區而言的，是指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。即通過整合資源、完善服務來提升居民的生活質量和凝聚力、認同感。治理是西方政治學、公共行政學和經濟學領域中的術語，原意是指統理引導或操縱行動或方式，經常與統治一詞相互交疊使用。全球治理委員會1995年對治理所下的定義比較具有權威性：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理器共同事務諸多方式的總和”。

社區治理就是指對社區管理實踐進行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式或是可以使人參照執行的標準樣式。人們對其概念的理解也經歷了一個由窄變寬，由單層面變為綜合化，由管理形態上升為理論范式的過程；而農村社區治理實質上就是在社區建設的過程中，政府通過社區建設，發揮自身的組織與資源優勢，社區居民也廣泛參與，共同推進社區的建設與發展，從而達到有效治理社區的目的。農村社區治理不是運用政府的政治權威，自上而下發號施令、制定和實施政策，而是通過上下左右的互動、合作協商、確立認同等方式實施對公共事務的管理。

二、社區治理的理念

黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略要求后，越來越成為中國社會在工業化、城鎮化的推動下深化社會管理體制和社會運行機制改革的新思路和實踐方式。近年來，面對不斷變化的農村新面貌、新情況，圍繞建設社會主義新農村，各地均取得了不俗的成績，但如何在國家治理體系和區域（城市）治理體系下，開展深入、持續的農村社區治理工作，創新農村社區治理理念，以切合實際提升農村社區綜合治理能力，豐富農村社區治理內容，拓展社區治理主體多元化成為了新時期做好農村治理工作的首要問題。各地都在農村社區治理體系和治理能力上做出了卓有成效的探索，其中襄陽市襄州區“紅水家園”社區在立足省級“一主兩副”和市級“兩個中心、四個襄陽”戰略機遇，抓牢農業大區、土地大區、人口大區的基本區情，選擇了一條科學規劃、精心組織、符合地域實情、群眾利益最優的路子，取得了明顯的成效。

（一）科學規劃，因地制宜

“紅水家園”新社區建設之初，市、區兩級政府就從北京、上海、武漢等大專院校聘請專家、學者實地勘察，充分論證，結合社區實際和社區功能地位，制定了詳細的規劃策略。新社區交通便利，緊鄰新316國道，漢十高速公路鐘崗服務區在新社區以南一公里，這為日后開設高速公路進出口奠定了基礎；建設地址屬于丘陵地帶，原始植被保存完好，森林覆蓋率和水資源豐富，且五臺寺林場位于新區以東，可為遷住居民提供生活必須保障；新區覆蓋土地資源豐富，實際占地面積超過5萬畝，可借助集并居住和“土地增減掛鉤”，騰出更多凈耕地，更可以依托土地面積大的優勢，推進整村土地流轉，發展現代農業、觀光農業、精致農業。

（二）政府引導，凝聚共識

作為襄陽市重點示范和襄州區舉全區之力建設的新農村社區工程，因其項目涉及面廣、社區規劃起點高、配套設施全、涵蓋農民人數多、工程征地面積大等特點，自開始就遇到許多突發難題，其中最為主要的難點涵蓋農民遷村騰地難、社區建設成本使農民壓力大、撤村集并阻力強等。區、鎮兩級政府通過5次入戶調查走訪，強化科學領導，合理分工，積極宣講政策法規、解釋社區建設的整體規劃的優勢，徹底擺脫農民的后顧之憂。經過入戶宣講和調查研究，超過90%的群眾對實施該項目持贊同意見，認為建設紅水家園新社區將會改變村容村貌、改善農民居住條件，擴大就業機會和增加農民收入，都愿意搬遷到新社區居住。政府部門的有效動員和科學引導，為建設紅水家園新社區凝聚了最廣泛的發展共識。

（三）城鄉聯動，統籌發展

長期形成的城鄉“二元結構模式”導致了社區管理在城市和農村出現了“脫軌”，農村長期隔離于城市的發展范疇，農村社區管理模式不僅在量的方面落后于城市，在質的方面也與城市有著不小的差距。市、區兩級政府在落實“社區治理一體化”方針政策方面，科學建立城鄉聯動機制，將紅水家園新社區管理模式建設納入城區規劃，把城市的發展管理理念和建設標準應用到社區的規劃中，高起點、高標準、大手筆統籌城鄉社區管理模式的聯動機制，使之優勢互補，互為支撐，形成良性互動“生態圈”。

（四）功能完善，以人為本

紅水家園新社區本著以人為本、服務于農民、改善入駐農民的生產生活質量為宗旨，在社區具備功能之設計方面，積極吸收其他省市新農村社區建設的成功經驗，結合本村實際情況，加以論證和提煉，提出投入資金2億多元用于社區基礎配套工程和公益設施建設，重點建設新社區綜合服務中心的引領帶動作用，社區將按照“八個不出村”（即入托入學不出村、治病就醫不出村、生產生活資料購買不出村、存錢取錢不出村、技能培訓不出村、運動健身不出村、休閑娛樂不出村、水電繳費不出村）的標準建立和完善新社區管理模式。

（五）堅持黨組織核心治理，強化治理主體多元化

社區治理與傳統單一的行政治理有著較大的優勢：其一，治理主體由單一主體（行政主體）轉變為多元化主體（行政主體、社會組織、企事業單位和居民等），廣泛發揮了社會主體的積極性；其二，治理過程由原來的行政統治轉變為民主協商，強調在協商過程中激發參與主體的自覺意識，使參與者由被動變為主動；其三，治理結構由具有強烈剛性色彩的科層結構轉變為橫向網絡結構，弱化了治理主體的中心地位，從而提高了參與主體的地位。社區治理就是提供一個“以公民為中心的智力結構”，在尊重利益多元化的客觀環境下實現共同價值觀念的凝結，達到公民的自主治理。黨組織是基層自治的領導核心，也是做好新型農村社區治理工作的保障，必須堅持黨在基層社區治理中的核心基層地位。同時，新時期也要看到基層社區治理工作存在的短板與不足，尤其是長期缺乏監督與家族勢力等外部勢力干預的前提下，只有發揮民主集中制和村民代表制度的優越性，強化治理主體多元化，從根本上彌補傳統農村治理模式存留的不足，轉變新型農村社區治理方式方法，才能實現新型農村社區治理上取得新成就。

三、社區治理的路徑選擇

建設社會主義新農村，推進城鄉一體化發展沒有現成的路子可遵循，沒有固定的模式可以套用，必須因地制宜，在認清實際的基礎上，取長補短，科學規劃，要讓小規劃在大規劃中找準定位，要讓小社區融入大城市中汲取更多“營養”，要讓小發展涌入大藍圖中突出優勢，錯峰定性的發展。近年來實施的省級“一主兩副”和市級“兩個中心、四個襄陽”的戰略規劃中，如何使新社區治理在路徑選擇上更加科學、合理是擺在“紅水家園”社區決策者面前的一道難題。通過調研走訪，“紅水家園”社區在社區治理路徑選擇上總體契合其特色、優勢：地理位置好、生態環境優、農業特色濃、社會條件好等。其具體的路徑可以歸納為：

（一）發展特色產業

產業支撐是新型農村社區建設的第一要素，也是建好農村社區、夯實社區實體、優化社區居民物質、精神需求的有效支撐。在建設新型農村社區的同時，如何挖掘、培育和發展社區造血功能，打造農村社區產業是建設持續發展性社區的首要任務。“紅水家園”社區的產業發展始終立足于社區農業實情，整合本土強勢產業，以市場需求為導向，走科技化、規模化、合作化展業發展道路。

根據調研統計發現，龍王鎮作為湖北省農產品示范大鎮，已經形成了水產業養殖、畜牧業，蔬菜、水果生產基地，韭黃因“香味濃郁、細嫩化渣”的特點而出名，從1986年到2006年發展到1000多畝，同時在2007年與河南平頂山農科所開展技術合作，韭黃生產規模和生產技術水平有了較大提高。

從事水產養殖業的人數達到245人，可進行高標準水產養殖的深、淺池塘240口，總面積達到2000畝，現有最大的169水庫和578水庫，其面積分別達到35畝和60畝，可進行大塘水產養殖。龍王鎮的水產養殖總產量和總產值均居青白江區各鄉鎮之首（占青白江區50%左右），每年總產值1320萬元，占龍王鎮農業總產值的10%。鎮內養殖業發達，主要有豬、牛、羊、鴨、雞、鵝、魚等養殖業。依托國家和省市對生豬生產的鼓勵政策，2007年龍王鎮新建標準化生豬規模養殖場（存欄500頭以上）3個，即牟池塔村1個（2個合并成1個），雙埝村1個，梁灣村1個。通過標準化生豬規模養殖場建設，示范帶動農戶進行生豬養殖，促進生豬產業發展。

龍王鎮屬青白江區伏季水果產業帶，氣候、土壤條件適合發展優質水果，現有早熟梨、晚熟桃、西梅、枇杷、西瓜等水果，共計種植面積5000余畝。2006年成立了紅樹果業合作社，聘請果樹專家對種植戶進行技術服務和現場指導，采取“公司+專合組織+農戶”的先進經營管理模式，積極拓展銷售市場，把產品銷往新西蘭、香港、澳門、新加坡、廣州、上海等地。

（二）提升社區公共服務管理水平

龍王鎮投入資金2億多元，用于新社區基礎配套工程及公益設施建設，建成后群眾可實現“八個不出村”（入托上學不出村、治病就醫不出村、生產生活資料購買不出村、技能培訓不出村、運動健身不出村、休閑娛樂不出村、存錢取錢不出村、水電費繳納不出村），便利的設施和完善的服務進一步豐富群眾物質文化生活，享受一流、到位、便捷的公共服務，真正實現群眾“搬得來、留得住、能致富”。

醫療學校基礎服務設施完善。新社區定位為萬人社區，相當于一個小城鎮的規模，將設立中小學、幼兒園、社會公共衛生服務中心等教育衛生設施，上學只需要步行五至十分鐘，滿足適齡兒童就近上學的需求，徹底解決上學距離遠、交通安全隱患等問題。社區公共衛生服務中心的衛生醫療力量采取整合一批、引進一批的方式，實現醫療衛生水平的升級，實現群眾治病就醫不再東奔西走。新社區根據入住人口的規模，建設數個大型生活購物廣場和農資配送超市，群眾趕集買東西的日子將不復存在，所帶來的是便捷的購物環境。同時，嚴格的管理監控體系，確保農民購買的生活生產物資的質量和品質。

（三）走多元化規模經營之路

隨著市場經濟的日趨發展與完善，經濟觸角逐漸從城市伸向了農村，后者所隱藏的經濟（行業）潛力也越來越明顯，城鄉經濟發展越來越緊密；城鄉二元模式也越來越限制經濟一體化發展，城鄉統籌的呼聲愈發高漲。在此時代背景下的“紅水家園”新社區堅持以“農”做文章，堅守以“產業立區”理念，堅持通過土地“增減掛”項目建設現代農業莊園。

“紅水家園”新社區通過成立農業合作社，實現農業產業化外，還將結合北部紅水河旅游景區一起，共同打造紅水河旅游景區產業，形成了休閑度假、娛樂體驗和生態觀光的多元發展模式，使得農民增收渠道更加豐富：農民可參與到旅游業發展中，開設家庭旅游和農家餐館，做“小老板”賺錢；到旅游公司工作，賺取勞動報酬；農民也可以通過土地流轉，把土地流轉給大戶手中，收取土地流轉地款；讓大戶進行田間管理，自己也可以就近打工賺錢等。通過整村集并，每個村平均可新凈增耕地1000多畝，每個村每年按照每畝年租金1000元進行流轉可增收100萬元，主要用于村集體公益性事業、置辦實體、投資等進一步增強村集體經濟。調研中一位農民算了這樣一筆賬：他家去年年收入近2萬元左右，新社區建成以后，將土地流轉獲得租金，種地補貼再加上自己去企業打工或者從事商貿服務業的收入，年收入破4萬元不成問題。

“紅水家園”新社區堅持走生態旅游業為主，多元化經營模式協同發展之路，實現了“建房子”與“造飯碗”相結合，實現了農民由原來的“三靠”（靠土地、靠子女、靠補足）轉變為“三有”（有社保、有分紅、有工作），不僅改變了農民群眾的生產生活面貌，也增加了農民的“錢袋子”，更為傳統農業大區以多元產業化農業建設新型農村社區，推動城鄉一體化發展提供了一條新路子。

（四）豐富居民精神生活

新社區的建設，不是簡單地讓農民轉變身份、“洗腳上樓”，而是讓農民轉變得了、轉變得好、轉變得幸福。新社區不僅需要在強化物質基礎做文章，更需要在精神文明等“軟物質”上下功夫。群眾對物質、精神方面的需求，新社區的規劃、建設者要兩手都要抓，兩手都要硬，讓“蛋糕”和“奶酪”都要有，都要優。

新社區有天璇、天樞、天權、天機四個社區和玉衡、瑤光、開陽三個廣場組成，每個社區內均有休閑小廣場，小廣場與中心廣場搭建新社區文化休閑陣地，這樣的布局依據不僅是人類生存生活空間需求，也是考慮到農村現實的需求愿景（逢佳節、婚殤嫁娶、大型活動等），群眾可在此組織豐富的文化娛樂活動的同時，社會文化中心也提供各種文化書籍，全天候開放，滿足群眾精神文化需求，同時，社區通過建立日常地送文化、送歡樂、送知識、送文明活動機制，定期把黨的方針政策、時代價值、最新的文化娛樂和科學的致富技能等送到群眾身邊。這樣的軟硬相結合的社區規劃，既能讓農民群眾更愿意住、更想住、住的久、住的開心、住的幸福，也能真正走上一條符合實際的、行之有效的科學社區治理路徑。

“紅水家園”新社區建成后，居民將居住在寬敞舒適的房屋，沐浴著紅水河等周圍的美麗風情，享受著各項公共服務和豐富的精神需求，真正過上與城里人一樣的精致生活。

四、社區治理的對策

（一）加強政策支撐

國內對農村社區公共服務體系和創新新農村社區管理模式上的投入“欠賬”多，要在新農村社區建設和公共服務尤其是要在創新社會管理模式過程中，政府要自覺打破城鄉二元分割體制，要加強推動城鄉社區協同發展。因此，不僅要加強財政資金投入，更要強化政策法規對新社區公共服務體系完善和創新新農社區治理體系的扶持、引導作用，在政策層面上要予以規范，允許一切有益于新農村管理模式發展和完善的舉措存在，科學建立“縣（區）鄉（鎮）———社區——農民”的角色分配，特別是要強化政府管理部門的責任意識和社區農民的參與意識，合理配置財力、物力和人力資源，提高社區管理水平和服務的市場化、專業化程度，盤活社區管理的生命力。

（二）多元化籌措建設資金

不論是發達地區還是欠發達地區，在建設新農村社區過程中，都會遇到資金不足的難題，尤其是在管理層面等軟性基礎上，資金投入顯得更為不足，襄州區紅水家園社區的建設資金有部分是政府的專項資金，取得了一定的積極效應。但僅此遠遠不夠，應該在頂層設計，改革政府財政管理體系，增加新農村社區管理投入并納入財政預算，明確省、市、縣、鎮四級財政對農村社區管理服務的支撐比例，使之成為可持續、有保障的資金來源；此外，我們也要看到政府資金投入和村民集資在管理服務上的“盲點”，應當鼓勵多元化資金籌措模式，引入市場機制，將部分適合市場運作的有償管理服務融入市場，以效率優勢把社區管理做得更加專業、更加精細。

（三）培育社區意識和社區文化

各地在建設和完善新農村社區過程中，很多地方農村社區管理建設停留在外在、有形的設施建設上，內在的、無形的農民公民意識塑造和農村社區精神文化、制度文化建設尚未擺上議事日程。襄州區紅水家園新社區建設歷程中，始終在抓社區管理能力，等級、服務水平上一個臺階，重點抓社區運行的管理者，但缺乏營造社區管理的意識和文化建設。在社區管理工作建設中，農村社區尤其是新型農村社區要向城市社區尤其是示范社區（如武漢的百步亭社區）學習，將城市社區的“無形資產”學會、吃透，采取豐富多彩的文化活動形式，營造文明和諧的社區文化氛圍，努力滿足農村社區發展的管理需要，例如，通過弘揚傳統文化中的“助人”與“互濟”美德，尋找居民共同的生活內容與活動方式，以互助互動來實現培養居民的管理意識和營造社區文化的共識。

（四）大力發育社會組織

在建設和完善新農村社區管理的實踐中，各地區都始終把“政府——社區管理者——農民”作為社區管理體系的貢獻者和受益者。其實，回顧城市社區管理服務體系架構，不難發現作為社區管理體系的有效組成部分，民間組織、專業組織和志愿組織所扮演角色的重要性越發凸顯。通過調研走訪發現襄州區“紅水家園”新社區農民普遍對民間組織、專業組織和志愿所提供的管理服務水平的認識不夠、意識不強，這些與有效組織農民組織志愿管理服務的新農村社區自我管理模式相比，不論是年輕農民還是老年人都更加傾向于利用空余時間從事其他工作以獲取額外勞動報酬，亦或者利用休閑時間打牌娛樂。這就充分說明民間組織和志愿自我管理服務工作在農村社區未能形成廣泛共識，社區農民的參與意愿偏低，單純的依靠傳統的、自上而下的社區管理模式很難滿足未來社區管理服務需求多元化、精細化的發展趨勢，因此，要創新新農村社區管理模式，大力發展和培育民間組織、專業組織和志愿者管理服務以彌補目前資金和管理人員短缺問題，以及管理方式單一、無效的傳統模式。此外利用青年志愿者自我管理的動力強、文化素質高、服務方式活、專業化程度深的特點來有效帶動新農村社區管理人員素質和業務水平，既能促進新社區的社會和諧，加快服務型管理模式的進程，更能加速培養社區管理意識和管理文化氛圍。

（五）激發主體參與熱情

新農村社區管理的本質，就是要千方百計為村民提供全方位更便捷的社區管理服務。重要手段就是實現城鄉社區管理模式一體化，切實可行的目標就是讓農民在家門口過上城里人的幸福生活。現代研究表明新農村社區管理服務不僅僅是政府或者農民等單一方面的行為，更是政府、村級兩委、民間組織、企事業單位和社區農民多維行為的集合，因此，要實現新時期新農村社區管理模式上的創新發展，就必須推動由政府“領導型”傳統模式向社區“內源驅動型”模式的轉變，而這種轉變的關鍵就在于農村社區管理服務在基層中的參與程度。農民既是農村社區管理服務的受益者，更是農村事務的主人翁，農村社區管理服務的過程實質上就是增強村民的參與意識、培養村民的社區責任心、營造人人服務奉獻的文化氛圍，以實現“自我管理、自我教育、自我服務”的過程。調研中的“紅水家園”新社區就利用各種基層農民組織（農產品協會、旅游事務管理會、農業技術咨詢會等）廣泛的動員農民參與到社區管理中來，取得了一定的積極效果。在缺乏農民廣泛參與程度的前提下，構建和完善農村社區管理體系是難以實現的，只有在動員廣大農民群眾的積極性、充分尊重和吸收其意愿的前提下，匯聚社會各界、企事業團體的力量，統籌城鄉一體發展，整合各種有益資源，形成“上線聯動，互為反饋”的立體網絡體系，才能把新農村社區管理服務的公益性、福利性與需求性完美結合。

（六）完善監督激勵機制

在建立了新農村社區管理模式政策引領機制的前提下，還需建立農村社區管理體系的監督評價機制，賦予農民知情權、參與權和監督權，讓新農村社區管理服務鏈上的各個參與主體按照服務農民最優化行事，以滿足不斷豐富多元的農民需求。建立農村社區管理服務的監督激勵機制，把管理服務放到更加理性和法制的范疇，主要是建立以“自我管理、自我服務”為核心的基層政府績效評價體制，不斷約束政府的責任和行為，以提高農村社區管理服務的水平；建立新農村社區管理服務鏈上自上而下的“共商回饋”機制，增加農民群眾的利益需求表達渠道，調動農民群眾隊社區管理工作的廣泛參與熱情，以增強農村社區管理模式的有效性和針對性；建立對新農村社區管理服務專項資金的監督機制，確保專款專用、優先保障，以夯實農村社區創新管理、優化管理上的資金使用效率和質量基礎。建立這樣的監督激勵機制對規避有害因素，激勵廣大農民群眾的參與熱情，形成良好的社區管理文化氛圍有著不可估量的推進效應。

五、結論與討論

黨的十八屆三中全會提出了：“推進國家治理體系和治理能力現代化”科學戰略，新農村社區治理作為推進城鄉一體化發展進程的重要組成部分，也承擔著“國家治理體系和治理能力現代化”的部分責任。新型農村社區治理是一項長期的系統工程，如何切實有效的做好新時期新型農村社區建設，進一步探索科學的社區治理路徑，需要各地因地制宜，立足事情，積極探索。

此次調研的襄陽市“紅水家園”新社區在社區治理方面取得了良好的示范效應，尤其在理念、路徑和對策方面，打破了傳統的治理模式，立足于“農”字區情，成功地走出了一條科學規劃、適度超前、產業先行、特色鮮明、功能齊備的治理路子，贏得了廣大社區農民的擁護與贊許，為進一步豐富新農村社區治理理論提供了積極的探索，也為推動地區城鄉協調發展和破除“城鄉二元結構”方面提供了一定助力。

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羅菲，女，湖北襄陽人，湖北工業大學管理學院行政管理專業碩士生，研究方向：地方政府治理；

謝恒峰，湖北工業大學機械工程學院。

F325

A

1008-4428（2015）02-108-04