資本項(xiàng)目事后監(jiān)管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

資本項(xiàng)目事后監(jiān)管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

隨著資本項(xiàng)目可兌換工作的不斷推進(jìn)，資本項(xiàng)下開(kāi)放的交易越來(lái)越多，交易手段和交易方式日益多樣，資本項(xiàng)目管理目標(biāo)也從防流出到控流入，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際收支平衡。但日益升高的現(xiàn)實(shí)需求，也使得原有的管理模式逐步暴露出管理效率低下、管理成本與收益不對(duì)稱(chēng)、管理有效性下降等問(wèn)題。

2009年，外匯局提出了外匯管理要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析；從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理；從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理；從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無(wú)罪假設(shè)”；從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”。其目的是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，轉(zhuǎn)變外匯管理的理念和方式，以提高外匯管理效率、降低外匯管理成本、提高管理的有效性。資本項(xiàng)目外匯管理也乘此東風(fēng)，在直接投資、跨境信貸和資本市場(chǎng)等方面推出了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)措施。

現(xiàn)存問(wèn)題

經(jīng)過(guò)在 “五個(gè)轉(zhuǎn)變”指導(dǎo)下開(kāi)展的一系列改革，資本項(xiàng)目外匯管理基本形成了以登記為核心，以規(guī)模控制為輔助，僅保留少量必要行政許可的管理框架。目前，資本項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析預(yù)警和事中、事后核查的數(shù)據(jù)和制度基礎(chǔ)基本確立，各地外匯局也積極運(yùn)用各種工具開(kāi)展事中、事后監(jiān)管，但是在開(kāi)展工作過(guò)程中還是存在一些問(wèn)題。

一是資本項(xiàng)目主體監(jiān)管尚不完善。主體監(jiān)管應(yīng)將涉匯主體（包括金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人）按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)不同類(lèi)別實(shí)施差異化的外匯管理政策。只有系統(tǒng)地實(shí)施監(jiān)管，才能防止涉匯主體利用各種手段進(jìn)行“政策套利”。但從目前資本項(xiàng)目主體監(jiān)管的實(shí)際情況看，除《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管操作指引》明確了對(duì)銀行實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管外，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人均無(wú)分類(lèi)監(jiān)管政策，也就是說(shuō)這類(lèi)涉匯主體，無(wú)論是否存在違規(guī)行為，均可同樣享受政策便利化帶來(lái)的紅利。由于其面對(duì)的違規(guī)成本與違規(guī)收益不對(duì)稱(chēng)，容易導(dǎo)致利用政策差異規(guī)避監(jiān)管的行為。

二是資本項(xiàng)目本外幣監(jiān)管存在政策差異。目前，資本項(xiàng)下本外幣監(jiān)管政策不一致的問(wèn)題比較突出，使得監(jiān)管部門(mén)在進(jìn)行事后監(jiān)管時(shí)政策依據(jù)不統(tǒng)一、監(jiān)管原則較為混亂，給部分不法分子規(guī)避事后監(jiān)管提供了可乘之機(jī)。另外，政策差異也導(dǎo)致了本外幣資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致的問(wèn)題。最為典型的例子是外債的統(tǒng)計(jì)口徑：以外幣計(jì)價(jià)結(jié)算的90天以上遠(yuǎn)期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標(biāo)；而以本幣計(jì)價(jià)結(jié)算的遠(yuǎn)期信用證等，則未納入現(xiàn)行外債管理。其直接后果就是外債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，并進(jìn)一步影響了資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

三是對(duì)資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作人員的培訓(xùn)不足。資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作包括監(jiān)測(cè)分析、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)核查以及數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。這需要事后監(jiān)管工作人員要熟練掌握一定的統(tǒng)計(jì)分析知識(shí)、各項(xiàng)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)核查方法和技巧、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)送方式、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)規(guī)則和錯(cuò)誤申報(bào)數(shù)據(jù)的處理方法等，同時(shí)還要有一定的文字表達(dá)能力。然而現(xiàn)在的資本項(xiàng)目人員培訓(xùn)側(cè)重點(diǎn)，僅在各項(xiàng)政策法規(guī)和核查方法技巧上，對(duì)于提升事后監(jiān)管人員的統(tǒng)計(jì)分析能力等方面關(guān)注較少。這使工作人員難以掌握正確的報(bào)送數(shù)據(jù)方式、關(guān)聯(lián)規(guī)則等。這種缺失是現(xiàn)階段事后監(jiān)管工作人員將主要精力用于合規(guī)性核查，而輕視資本項(xiàng)目形勢(shì)監(jiān)測(cè)分析的原因之一。

四是資本項(xiàng)目形勢(shì)分析與合規(guī)性監(jiān)管聯(lián)系不緊密。將形勢(shì)分析納入合規(guī)性監(jiān)管并作為資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的重要組成部分，除了出于打擊違法違規(guī)個(gè)體的目的，更重要的是要促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡。在資本項(xiàng)目事后監(jiān)管的過(guò)程中，外匯局本應(yīng)根據(jù)資本項(xiàng)目形勢(shì)變化特點(diǎn)，科學(xué)合理地設(shè)定總量預(yù)警指標(biāo)，通過(guò)聯(lián)系宏觀上的資本項(xiàng)目資金異常流動(dòng)信號(hào)，監(jiān)測(cè)涉匯主體的資本項(xiàng)目收支動(dòng)向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常可疑線索，從而防止異常資金通過(guò)資本項(xiàng)目渠道進(jìn)行投機(jī)套利，促進(jìn)國(guó)際收支平衡。然而目前在實(shí)際監(jiān)管工作中，大多數(shù)基層外匯局并未將事后監(jiān)管與資本項(xiàng)目形勢(shì)分析緊密地聯(lián)系在一起。基層外匯局的工作流程通常是先通過(guò)業(yè)務(wù)前臺(tái)或系統(tǒng)數(shù)據(jù)篩查發(fā)現(xiàn)個(gè)別異常主體，進(jìn)一步通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查確定違規(guī)處罰。這導(dǎo)致具體工作與形勢(shì)分析的聯(lián)系較弱，工作人員無(wú)法做到根據(jù)資本項(xiàng)目的收支形勢(shì)及時(shí)調(diào)整事后監(jiān)管方向，導(dǎo)致主動(dòng)作為能力較弱、防范措施滯后。

五是合規(guī)性監(jiān)管與資本項(xiàng)目外匯管理改革聯(lián)系較弱。目前的資本項(xiàng)目合規(guī)性監(jiān)管，將核查重心定位于糾察違法違規(guī)的行為上，著重體現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)管的職能。在涉匯主體具體交易行為發(fā)生后，監(jiān)管部門(mén)會(huì)依據(jù)交易行為的結(jié)果來(lái)判斷和識(shí)別涉匯主體是否存在違規(guī)情況，通常都遵循“一異一案”的監(jiān)管模式。從其職能上看，這一做法無(wú)可厚非，但卻忽視了合規(guī)性監(jiān)管另一個(gè)相當(dāng)重要的職能——為資本項(xiàng)目外匯管理改革尋找方向。在合規(guī)性監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管部門(mén)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，涉匯主體一些合理正當(dāng)?shù)男枨螅捎诂F(xiàn)行政策不允許或沒(méi)有其他合法途徑，而被迫鋌而走險(xiǎn)采用違法違規(guī)手段（如目前對(duì)個(gè)人境外投資尚無(wú)明確的法規(guī)或政策，各外匯分支局均無(wú)法操作，但是其需求又是合理正當(dāng)?shù)摹６@一正當(dāng)?shù)男枨竽壳爸荒芡ㄟ^(guò)利用個(gè)人年度5萬(wàn)美元的額度分拆匯出的違規(guī)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)）。這表明，只有將合規(guī)性監(jiān)管與資本項(xiàng)目外匯管理改革緊密聯(lián)系起來(lái)，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)資本項(xiàng)目管理改革和政策調(diào)整的突破口，使政策能夠更好地滿足涉匯主體合理正當(dāng)?shù)馁Y本項(xiàng)目涉匯活動(dòng)需求。

強(qiáng)化監(jiān)管

為了進(jìn)一步強(qiáng)化資本項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析和事中、事后監(jiān)管工作，可以從完善制度機(jī)制和人才培養(yǎng)等方面入手，提升工作質(zhì)量。

一是健全資本項(xiàng)目分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。在對(duì)銀行進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管時(shí)，管理部門(mén)應(yīng)更好地發(fā)揮考核的作用，將銀行考核結(jié)果與現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)核查、市場(chǎng)退出的要求結(jié)合起來(lái)，并按照考核結(jié)果和考核等級(jí)對(duì)銀行進(jìn)行分類(lèi)，據(jù)此實(shí)施不同的資本項(xiàng)目外匯管理政策和監(jiān)管措施，提升銀行監(jiān)管的有效性。在對(duì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管方面，管理部門(mén)應(yīng)建立企業(yè)和個(gè)人違反外匯管理政策行為的數(shù)據(jù)庫(kù)，并將其融入企業(yè)和個(gè)人的信用體系，再根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定企業(yè)和個(gè)人的信用等級(jí)，以此為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，以提高其違反外匯管理政策的成本。

二是協(xié)調(diào)本外幣政策。相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，梳理本外幣政策差異，細(xì)致研究本外幣政策差異可能導(dǎo)致的負(fù)面影響，并提出切實(shí)可行的本外幣跨境收支管理政策改革方案，以提升本外幣監(jiān)管的有效性。此外，還應(yīng)加快本外幣數(shù)據(jù)的對(duì)接，充分利用部門(mén)間現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，形成跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)鏈條，以提升資本項(xiàng)目跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)的效率，防范資本項(xiàng)目資金流向負(fù)面清單。

三是加大人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)力度。管理部門(mén)一方面要建立定期資本項(xiàng)目事后監(jiān)管技能培訓(xùn)機(jī)制，并拓展培訓(xùn)內(nèi)容。可以通過(guò)視頻、現(xiàn)場(chǎng)等多種方式向全國(guó)資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作人員講授相應(yīng)技能，并安排一定難度的技能考試，保證培訓(xùn)質(zhì)量。另一方面，要加強(qiáng)隊(duì)伍思想建設(shè)，改變過(guò)去僅以合規(guī)性核查為事后核查重點(diǎn)的觀念，將資本項(xiàng)目形勢(shì)分析、資本項(xiàng)目管理改革納入資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作并列為重點(diǎn)，從而形成形勢(shì)分析、資本項(xiàng)目管理改革和合規(guī)性監(jiān)管相輔相成的工作局面。

作者單位：外匯局福建省分局