非現場檢查核查體系協調整合機制研究

文/王雪 齊美杰 信召陽 編輯/靖立坤

非現場檢查核查體系協調整合機制研究

文/王雪 齊美杰 信召陽 編輯/靖立坤

針對各條線非現場核查檢查工作中存在的問題，應按照效率優先、職責明確、統一規范、以人為本的原則，以外匯主體監管為核心，對外匯非現場監測機制框架進行優化。

隨著事中、事后監管手段的不斷強化，外匯局正在更多地通過非現場方式定位違規異常主體。由于經常、資本、檢查各條線非現場監管的手段和流程類似，實踐中存在部分交叉。特別是在行為監管向主體監管轉變的過程中，非現場核查與非現場檢查監管職責重復、監管資源浪費問題突出。對此，外匯局山東省分局結合主體監管與非現場監管工作實踐，對整合外匯非現場檢查核查工作，構建完善的外匯非現場監測體系進行了研究。

非現場檢查核查工作框架的梳理

外匯局非現場監管主要包括經常項目、資本項目、國際收支的非現場核查與檢查部門的非現場檢查。各條線非現場監管概況如下：

一是國際收支開展非現場核查，以確保數據質量。國際收支非現場核查主要關注國際收支統計申報和銀行結售匯統計數據質量，通過對申報信息或報表數據進行電子或手工的關聯比對，發現邏輯關系不一致的信息。

二是經常、資本開展非現場核查以發現異常交易行為。經常項目和資本項目非現場核查主要通過對總量核查、專項監測等設置監測指標及預警值，對超出預警值的業務合規性進行重點關注。

三是檢查部門開展非現場檢查以鎖定異常違規線索。檢查部門綜合運用各系統數據，開展比對分析，進行非現場檢查，篩選各類外匯違規與異常交易線索，查找涉嫌違規的主體線索。

從各部門信息橫向流轉情況看，經常、資本在非現場核查中發現的符合移交條件要求的，均移交檢查部門（非現場監管信息橫向流轉情況見圖1）。

非現場監管工作中存在的問題

一是缺乏統一規范的非現場檢查核查制度。目前，外匯非現場檢查核查工作只有對開展非現場工作的專項規定，尚未建立統一規范的工作制度。已有的專項規定包括：《貨物貿易外匯管理指引》，其第四章“非現場核查”對貨物貿易項下的非現場監測工作進行了明確規定（但未對服務貿易項下與個人項下的非現場監測工作作出明確具體的規定）；《資本項目事后監管工作機制（試行）》，對資本項下的非現場核查工作的相關內容進行了規定；《管理檢查司外匯檢查非現場分析工作指導意見（試行）》，對外匯檢查非現場分析工作進行了規定。實踐中，由于缺乏從全局角度出發的統一的非現場監測分析制度，各業務部門在按照這些規定履行各自職責開展非現場監測中，工作目標存在一定重合，卻整個非現場監測工作缺乏引領和規范。

二是非現場檢查核查由于條線分割，難以發現交叉違規行為。目前，按業務種類設置監測崗位的模式，把涉匯主體的完整資金運作鏈條分割成貨物、服務、資本等幾個模塊，分別采集各自模塊的監測信息，缺乏橫向的信息交流，不利于對同一交易主體實施全面監測。受信息來源單一、共享不足等因素的制約，對各模塊交叉違規行為難以被發現。如以預付貨款形式將資金匯往境外，再作為投資資本金匯回進行虛假投資的行為，如果單從經常項目管理部門或資本項目管理部門的監測角度，都難以發現其操作異常，只有加強跨系統數據綜合匹配才能發現異常點。

三是監測系統工具重復建設，系統關聯度較差。近年來，各部門都將非現場監測作為監管的重要手段，紛紛開發和完善系統工具，各自上線非現場監管系統，造成了系統數量的不斷擴張。由于這些系統的基礎數據主要來源于國際收支和外匯賬戶數據，因而需要技術人員在后臺對這些數據進行技術甄別，以使篩選后的數據能適應各業務部門不同的職責分工和監測需求。這樣，一方面系統的重復建設會增加系統開發成本；另一方面，由于各業務系統在監測思路、指標設計等方面均不相同，導致系統之間關聯性差，不同部門間難以進行數據的直接匹配，影響了系統工具效能的最大化，增加了監管成本。

圖1 非現場監管信息橫向流轉情況

圖2 非現場監測檢查分工與流程重構

四是非現場檢查和非現場核查工作具有較大重復性。從實踐看，經常、資本項目管理部門的監測結果與檢查部門確定的可疑主體基本一致，因此經常、資本項目的非現場核查工作與外匯檢查中的非現場檢查工作具有較大的重復性，造成了監管資源的浪費，也影響了非現場工作效率。另外，從業務部門角度看，由于業務人員大都是兼顧非現場監測工作，因而普遍對監測分析工作的重要性認識不足，特別是基層外匯管理人員，受限于日常具體業務操作，對開展監測分析缺乏積極性和主動性，使監測頻度和深度都難以保證。

五是檢查部門與業務部門對涉嫌違規線索的處理方式不同，影響了行政執法的嚴肅性。業務部門針對非現場核查發現的異常可疑問題后，通常的做法是視情況對相關主體采取風險提示、約見談話、通報批評、降低分類或移交檢查等措施；而檢查部門對非現場檢查中的違規行為則需要尋找證據，鎖定違規，且一旦證據充分，必然進入處罰程序。這可能導致對同一違規主體，同一違規情況做出不同處理的問題。如A企業涉外收入申報交易對方項國別出現錯誤，按照《國際收支統計間接申報核查制度》，“對現場核查與非現場核查中發現的違反國際收支統計申報有關規定的行為，外匯局各分支局國際收支部門可采取約見談話、通報等方式督促被核查單位予以整改”；而如果移交檢查部門，按照《國際收支統計申報辦法實施細則》，“誤報、謊報、瞞報國際收支交易的”，則“由外匯局視情節輕重對其單處或并處以警告、罰款處罰”。

優化外匯非現場監測機制框架

為解決各條線非現場核查檢查工作中存在的上述問題，應按照效率優先、職責明確、統一規范、以人為本的原則，以外匯主體監管為核心，對外匯非現場監測機制框架進行優化。非現場監測既包括對跨境資金流動形勢的整體監測分析，也包括針對異常交易主體和交易行為的“抓壞人”行為，本文主要對整合非現場檢查核查工作中的完善微觀層面的非現場監測制度提出構想。

重構監管分工與流程。按照主體監管要求整合內部崗位，將崗位設置為柜臺業務崗（經常、資本項目）、非現場監測崗（經常、資本項目）、國際收支崗、外匯檢查崗等，將原有經常、資本項目部門的非現場核查與外匯檢查部門的非現場檢查統一到非現場監測崗位上來；同時，由于國際收支崗位的非現場核查側重于統計，單獨設置國際收支崗，負責國際收支與結售匯非現場與現場核查。非現場監測崗則負責對涉匯主體的外匯業務持續開展非現場監測，以主體監管為出發點，通過設置指標篩選重點主體，全面采集監管主體的各項業務數據；再通過綜合分析，篩選出異常和可疑線索，并將篩查出的異常主體移交外匯檢查崗。外匯檢查崗主要對主體違規線索進行現場檢查與核實，主管對外匯違規案件的查處（具體分工及流程見圖2）。

建立外匯非現場監測制度與編制操作指引。落實這兩項工作，既能加強對非現場監測工作的指導，又能據此開展對非現場監測工作的考核，確保非現場監測任務及目標得到有效落實。因此，建議在總局層面建立專門的非現場監測制度并編制操作指引，將外匯非現場監測工作上升到制度層面，明確規定外匯非現場監測的職責分工、工作流程、工具手段和考核方法等，并使其涵蓋經常、資本項目等領域的非現場監測工作，構建起較為完整的外匯非現場監測制度框架，為非現場監測提供制度基礎。

整合利用業務系統數據，完善非現場監測系統工具。針對當前外匯統計監測信息分散、綜合分析利用不足等問題，打破業務條塊分割限制，整合利用貨物貿易外匯監測系統、服務貿易外匯監測系統、資本項目信息系統、國際收支涉外收付款統計系統等數據資源，以交易主體為索引，搭建外匯非現場監測平臺，為全方位監測涉匯主體外匯收支提供數據保證，提高監測分析的綜合性和全面性。于2014年5月12日正式上線的跨境資金流動監測與分析系統，初步實現了外匯業務數據的整合和利用，為非現場監測工作提供了操作平臺。但目前該系統的數據質量尚難以保證，系統在業務部門的推廣和應用速度較慢，系統的統一監測平臺作用因此未能得到有效發揮。建議制定系統數據質量核查制度，完善各金融機構數據采集腳本的科學性和完整性，夯實系統數據基礎；同時，加大對系統的宣傳和培訓，增強運用系統開展監測分析的主動性；此外，進一步完善系統功能，增強各系統的數據關聯和匹配程度，形成以跨境資金流動監測與分析系統為主，貨物貿易監測系統、服務貿易外匯監測系統、資本項目信息系統等專項業務系統為輔的系統工具體系，促進系統工具作用的全面發揮。

打造專業化的非現場監測崗位人員隊伍。專門的非現場監測崗位的設立，打破了經常項目與資本項目的界限，對非現場監測崗位人員的能力素質提出了更高的要求。鑒此，應著力打造專業化的非現場監測崗位人員隊伍，使非現場檢測人員具備更高的專業素質：一是要能全面熟悉并掌握各項外匯業務。如果業務人員對經常項目、資本項目等業務掌握不全面，就難以合理設計非現場監測分析指標，也就難以實現對被監管主體的全面監測。二是能夠熟練運用各項非現場監測系統，包括跨境資金流動監測與分析系統、貨物貿易監測系統、服務貿易外匯監測系統及資本項目信息系統等，提高對監測分析工具的運用能力和水平。

作者王雪單位：外匯局山東省分局作者齊美杰單位：外匯局濟寧市中心支局作者信召陽單位：外匯局濱州市中心支局