脫鉤后的行業協會問責制度的完善

王 潔/上海工程技術大學

脫鉤后的行業協會問責制度的完善

王 潔/上海工程技術大學

行業協會與行政機關脫鉤后需要加強監管，問責是一個社會建構的概念，非營利組織的問責是指就其組織行動通過公開的途徑向問責主體進行說明、解釋和辯護，理清行動結果應由誰負責和責任的歸屬，并據此接受獎懲，以達到提升非營利組織的績效與價值的目的。行業協會問責的方式可以將其劃分為自律與他律兩個層次。

行業協會；問責；自律與他律；治理

行業協會是我國經濟建設和社會發展的重要力量。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，行業協會發展迅速，在為政府提供咨詢、服務企業發展、優化資源配置、加強行業自律、創新社會治理、履行社會責任等方面發揮了積極作用。

2015年7月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，開啟了行業協會商會脫鉤試點工作。方案中要求2015年下半年全國性行業協會商會開始第一批試點，地方行業協會商會脫鉤試點工作要在2016年底前完成第一批試點和評估。

行業協會與行政機關脫鉤后需要加強監管，防止出現管理上的“真空”。于是“問責”成為我國行業協會必須面對的議題。

一、問責制度

（一）問責的內涵

近年來，問責（accountability）開始在政府、企業組織和社會團體中逐漸普及開來。

Ebrahim認為，“在其最簡單的意義上，問責是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行為以及由此產生的結果負責。”Unerman把問責界定為“關于行為的解釋，假設某些個人或組織——接受者或利益相關人——擁有某些權利向解釋者負責。”Koppell認為，問責概念反映了組織以其透明度、義務、控制能力、責任感及響應力，尋求組織存在的合法性及合理性證據的努力。

可見，問責包含三層內涵：①問責反映了一種互動關系，包括了問責者和被問責者。②被問責者負有一定的義務對其信托行為加以說明，該義務具有一定的客觀性。③通過報告機制產生的信息成為互動的焦點，它是雙方達成理解乃至建立信任的基礎。

問責是一個社會建構的概念，那么，行業協會的問責是指就其組織行為通過公開的途徑向問責主體進行說明、解釋和辯護，理清行為結果應由誰負責和責任的歸屬，并據此接受獎懲，以達到提升績效與價值的目的。

（二）行業協會問責機制中的自律與他律

行業協會的問責方式可以劃分為自律與他律兩個層次。自律是行業內或組織內的監督約束，是由專業人員相互約定，自愿遵循的規則。它包括成員之間的自我約束和監督，也包括行業協會的自律和會員間的相互監督約束。他律主要是指透過正式的法規，由政府或公權力來執行的監督。

1、行業協會自律

（1）自我規范。協會通過制定和實施其自律規則，規范其成員的業務活動，提高交易效率，維護交易秩序。

（2）自我管理。協會對其團體事務和成員間的公共事務進行自我管理，提高管理效率，促進協會及其成員的發展。

（3）自我約束。協會通過其組織機制，約束其成員的行為，使之符合法律規定和社會其他方面的合理要求。

（4）自我控制。行業協會通過制定和實施團體內公共政策，規定團體及其成員的業務發展方向和發展步驟，并將團體及其成員利益與社會整體利益以及相關團體利益合理地協調起來，自覺將團體及其成員利益的自我追求限制在社會許可的合理限度內。

（5）自我實現。協會自律的目的是為了實現協會組建的宗旨，即實現其全體成員的共同利益。

2、行業協會的他律機制

（1）法律規制。立法機關發布的相關法律構成了行業協會的基本環境，既是對行業協會行為的系統約束，又是判斷其行為正當性的基本標準。

（2）輿論監督。主要是指大眾傳播媒介的監督。媒體“曝光”影響公眾的態度和行為，對行業協會造成巨大壓力，從而使之保持相對克制的態度。

（3）第三方獨立監督。第三方通常是具有權威的中間機構或組織。它們對行業協會的治理績效進行適當的評級并適時提供給決策者或公之于眾，以達到對行業協會進行監督的目的。

二、我國行業協會問責機制面臨的困境

就當下我國行業協會而言，發展合適的問責機制是一個相當復雜而冗長的過程，因為在實際運作過程中存在許多困境。

（一）他律監管存在相當大的真空地帶

行業協會有時會以犧牲公共利益或第三方利益來保護本協會、本行業的利益。如2006年，“世界方便面協會中國分會”組織本行業龍頭企業召開峰會，研究棕櫚油和面粉漲價引起的企業成本增加問題，接著發生方便面漲價的事件。2008年震驚全國的奶粉中添加“三聚氰胺”事件等等。可見，對于行業協會的他律監管存在相當大的真空地帶，他律機制尚未建立起來。

（二）第三方獨立監督缺乏

目前我國的第三方獨立監督基本上處于空白狀態。對于行業協會的治理績效的評估考察還主要局限在業務主管單位和登記管理機關手中。政府部門由于其專業性所限和可能存在的“尋租”現象，使之對行業協會的評估審查并非客觀全面。因此，引入第三方獨立監督必不可少。而這樣的第三方獨立監管在我國還是一片空白。

三、推進我國行業協會問責制度

我們需要建立一套透明化的問責機制，創造一個有益于行業協會提高績效的環境，從而將行業協會的問責納入自律為主、他律為輔的軌道。

（一）行業協會的內部治理

首先，要完善行業協會的自律。最重要的是要建立各種詳細、規范的操作標準和規則。

其次，完善行業協會的信息公開機制。行業協會的問責過程中強調公開透明原則。行業協會應建立一套有效的內部信息披露機制。這些必須接受利益相關方的監督，保障會員對協會事務的知情權。

并且，建立完善的法人治理結構。行業協會應按照現代社會組織要求，建立和完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。健全行業協會章程審核備案機制，完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）制度，建立和健全監事會（監事）制度。落實民主選舉、差額選舉和無記名投票制度。鼓勵選舉企業家擔任行業協會理事長，實行理事長（會長）輪值制，推行秘書長聘任制。實施法定代表人述職、主要負責人任職前公示和過錯責任追究制度。

（二）在外部治理上，強化多元監督體系

1.完善政府綜合監管體系。民政部門依照相關登記管理法規，對行業協會加強登記審查、監督管理和執法檢查，強化對主要負責人任職條件和任用程序的監督管理。財政部門負責對政府購買行業協會服務的資金和行為進行評估和監管，并會同機關事務主管部門對行業協會使用的國有資產進行登記和監管。稅務部門對行業協會涉稅行為進行稽查和監管。審計部門對行業協會依法進行審計監督。價格部門對行業協會收費及價格行為進行監管。

2.充分發揮社會力量的監督作用。首先，提高公眾監督意識。使服務對象能對行業協會的目標、服務的數量與質量進行監控。可以通過公眾聽證會等方式增加協會的透明度。其次，建立對行業協會的獨立監督機制。行業協會活動專業性強，“契約失靈”現象普遍。可以建立主要由專業人士組成的獨立監管機構對行業協會實施監督。再次，加強新聞輿論監督的力量，提高新聞媒介在報道時的獨立性。最后，應通過同業自律、社會審計、專業評估等方式對行業協會的活動實施監督。

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王潔（1969-），女，上海工程技術大學社科學院講師，主要研究方向：經濟法。