行政訴訟法對行政機關行政行為的約束

文/徐衛剛 編輯/靖立坤

行政訴訟法對行政機關行政行為的約束

文/徐衛剛 編輯/靖立坤

2014年11月1日，十二屆全國人大十一次會議通過修改《行政訴訟法》的決定，自2015年5月1日實施。修訂后的《行政訴訟法》全面加強了人民法院對行政機關行政行為的審查，有利于促進行政機關依法行政水平的提升。為貫徹落實新修訂的《行政訴訟法》，切實提高外匯管理依法行政水平，依法維護外匯局權益，現對《行政訴訟法》限制和監督行政機關權力行使的內容進行重點分析。

一是法院受案范圍擴大。《行政訴訟法》的修訂目的之一就是限制和監督行政機關依法行使職權，促進依法行政。就通常學理而言，《行政訴訟法》的立法目的更多是給行政相對人提供一個救濟渠道，在認為自己權利遭受行政機關行為侵犯時，可以通過行政訴訟渠道由法院居中判定。這也是國際慣例。但考慮到中國法制建設實際情況，特別是當前依法行政水平不高的突出問題，我國的《行政訴訟法》授予了法院很大的權力，可對行政機關的行政行為是否合法進行監督（歐盟一體化進程中，歐盟法院也起到關鍵的作用）。這不僅體現在第一條立法目的中，也體現在法院受案范圍由原來的具體行政行為擴大到行政行為，擴大了對行政機關行政行為的審查范圍。這就意味著除了具體行政行為外，行政機關的抽象行政行為，即規范性文件制定以及行政協議行為等，也在法院受案和審查范圍。而且，行政行為的概念是開放性的，行政機關的事實行政行為也包含在行政行為概念中而需接受法院的審查。受案范圍的擴大還體現在除行政機關外，對法律、法規、規章授權組織機構，如行業協會、學校等帶有外部行政管理性質的行為，法院也有權審查。

另外，為避免出現復議機關袒護下級機關的問題，充分發揮上級機關的對內糾錯能力，《行政訴訟法》規定，上級機關復議決定維持下級機關行政行為的，當事人起訴下級機關時，上級復議機關需作為共同被告共同應訴，而過去，上級機關復議決定維持下級機關行政行為，不能成為被告。

二是法院對行政機關行政行為的合法性可以進行全面審查。當行政訴訟發生時，法院會對行政機關行政行為的合法性進行全面審查。審查的內容包括：（1）行政機關是否具有法定職權，是否有法律、法規等明確授權行政機關從事被訴行政行為的權利。（2）行政機關行政行為是否依據明確的法律、規定做出，包括實體權利內容、程序等。比如規范性文件是否經過集體討論，都可能成為將來法院判定文件效力的依據。（3）時間期限和行政行為體現形式是否合法。（4）對法律雖沒有明確規定但屬于行政機關自由裁量權的行政行為，也進行全面審查，如是否符合法律目的，是否符合比例原則，是否存在濫用職權或者明顯失當的情形。同時，對行政行為所依據的部門規章以下的規范性文件，也可以一并審查。如認為該規范性文件內容違反法律、法規規定或者違反程序發布，并判定行政行為違法并撤銷時，可以司法建議函形式通知該規范性文件原制定機關或者其同級人大、上級機關審查撤銷。

三是對行政機關負責人出庭應訴和行政機關履行法院判決做出了更加嚴格和明確的規定。為提高行政機關法制意識，提升依法行政水平，《行政訴訟法》規定，原則上行政機關應訴須由負責人親自出庭。除非法定情況可以委托其他工作人員出庭應訴（考慮地方行政機關訴訟案件較多，為避免干擾地方政府工作，規定了例外情況）。這些行政機關負責人不出庭應訴的法定情況，由各地自行規定，但必須體現負責人出庭應訴的導向。此外，對行政機關不及時履行法院的生效判決，規定可以對行政機關負責人處以罰款、對行政機關不履行判決的行為向社會公告、向監察機關或者其上級機關反映、行政拘留直接責任人等措施，構成犯罪的依法判處徒刑。

總體而言，新《行政訴訟法》加大了對行政機關的執法監督，對未來依法行政工作提出了更高要求。結合外匯管理系統2014年復議訴訟情況初步判斷，隨著《行政訴訟法》的實施，未來依法行政壓力將加大。對此，行政機關及其工作人員一要加強學習培訓，通過自學、講座、案例分析、觀摩案件審判等形式，切實提高依法行政的意識和水平。二要對外匯管理行政許可、行政處罰、政府信息公開、制定發布規范性文件加大合法性審查力度。特別是規范性文件的制定發布，必須嚴格執行合法性審查、公開征求意見、辦公會議集體審議的程序。三要繼續充實法律隊伍，加強對外部法律顧問的使用。對外匯管理部門而言，還要繼續加快改革，推動資本項目盡快實現可兌換，從根本上降低法律風險。

作者系國家外匯管理局綜合司（政策法規司）副司長