京津冀一體化下的財稅政策研究

◎文/于學(xué)深

一、京津冀一體化發(fā)展背景分析

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國際戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。隨后在3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作。京津冀地區(qū)作為我國經(jīng)濟最具活力、創(chuàng)新能力最強、吸納外來人口最多的區(qū)域之一，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，一方面有利于改善京津冀地區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量、交通擁堵等問題，另一方面也為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供了重大機遇與條件。

京津冀都市圈具備完整的產(chǎn)業(yè)體系，擁有信息傳媒、科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、文化體育等高端產(chǎn)業(yè)；通信設(shè)備、計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)；汽車制造、生物醫(yī)藥等現(xiàn)代制造業(yè)；鐵礦、煤礦、石油開采、黑色冶金、石油加工、綜合化工以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。然而由于過去的“一畝三分地”的財政政策和“分稅制”的稅收政策導(dǎo)致的京津冀地區(qū)在財政分配、稅收收入方面陷入了各自為政的局面，再加上首都聚集效應(yīng)、地方政府政績考核等作用，京津冀區(qū)域存在一些基礎(chǔ)性缺陷，如缺乏區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，區(qū)域認(rèn)同感不強，本位主義嚴(yán)重；京津兩地與周邊地區(qū)經(jīng)濟差距大，經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)突出；區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，產(chǎn)業(yè)鏈斷裂明顯，成為京津冀地區(qū)一體化發(fā)展的障礙。

2015年的政府工作報告提出，推進京津冀協(xié)同發(fā)展，要在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等方面率先取得實質(zhì)性突破，表明京津冀一體化進程在提速的同時，也進入了政策落地期。從經(jīng)濟發(fā)展階段來看，北京的關(guān)鍵是“疏解”，天津是“提升”，而河北則是“發(fā)展”，三地應(yīng)呈現(xiàn)錯位發(fā)展形態(tài)。區(qū)域發(fā)展，重在協(xié)同，而協(xié)同發(fā)展有賴于資金支持。從京津冀三地發(fā)布的2015年的預(yù)算草案報告顯示，北京將投入61億元用來推動京津冀協(xié)同發(fā)展，其中投入50.7億元支持 “率先突破”三個重點領(lǐng)域：支持交通率先突破，推動新機場拆遷，打通國家高速路網(wǎng)和干線公路 “瓶頸路”；支持生態(tài)率先突破，保障張承生態(tài)功能區(qū)水源保護林建設(shè)；支持產(chǎn)業(yè)率先突破，打造京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，計劃2014-2018年每年投入25億元用來支持本市外遷企業(yè)入駐河北產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合服務(wù)項目。天津安排專項資金65億元用于 “美麗天津”的生態(tài)環(huán)保建設(shè)，并且支持區(qū)縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，吸引京冀兩地在津投資項目占利用內(nèi)資總額的43%，建立京津合作示范區(qū)稅收共享機制。2015年，河北也將投入重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金46.9億元，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，推動工業(yè)技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級。投入重點區(qū)域發(fā)展支持資金30億元，支持曹妃甸區(qū)、渤海新區(qū)等京津冀協(xié)同產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展，著力培育新的經(jīng)濟增長點。財稅政策作為市場經(jīng)濟條件下宏觀調(diào)控的重要手段，通過財政資金的投資杠桿和稅收政策的協(xié)同引導(dǎo)，建立京津冀一體化的財政、稅收協(xié)調(diào)機制，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，形成適宜三地發(fā)展的資源配置格局。

二、現(xiàn)有財稅政策在促進京津冀一體化發(fā)展中存在的問題

（一）京津冀三地政府間的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

自1994年建立的分稅制形成了我國財稅體制的基本框架，并且按照事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則，確定了中央與地方政府收入分成比例。并且通過轉(zhuǎn)移支付機制平衡各地方政府間的財政差異。然而京津冀一體化的發(fā)展要求，要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡化和生態(tài)環(huán)境一體化。這就要求京津冀三個地方政府打破原有的事權(quán)分配模式，北京需要外遷產(chǎn)業(yè)進行瘦身，而河北、天津更多的要承接產(chǎn)業(yè)。生態(tài)環(huán)境方面，河北也是承擔(dān)大部分的環(huán)保事權(quán)，這就要求三地政府的財力并不只服務(wù)本地區(qū)發(fā)展，更多的需要按照一體化協(xié)同發(fā)展中實際承擔(dān)的事權(quán)比例進行合理分配。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付均等化作用有限

財政轉(zhuǎn)移支付制度的目的是使基本公共服務(wù)均等化。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的比重。而稅收返還采用“基數(shù)法”，這種基數(shù)法有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，卻產(chǎn)生了財力不均的問題，容易形成“富者越富，窮者越窮”的馬太效應(yīng)。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，在京津冀一體化中，經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)得到了較多的稅收返還，造成了地區(qū)間財力分配差距的擴大，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)間財力資源。

（三）稅收政策差異造成地區(qū)間的無序競爭

財政部部長樓繼偉曾指出，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多，還有一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴(yán)或者出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基、轉(zhuǎn)移利潤，制造稅收“洼地”。目前，京津冀三地在稅收優(yōu)惠政策上尚存在差異。北京中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)、天津濱海新區(qū)都有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，唯獨河北沒有特定的稅收優(yōu)惠區(qū)域。三地協(xié)同發(fā)展時，稅制待遇不統(tǒng)一的格局如果繼續(xù)存在，那么河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就沒有區(qū)位優(yōu)勢，只能是簡單的承接京、津兩地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，無法通過稅制待遇來激勵河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（四）稅收征管差異影響企業(yè)遷移的便利性

京津冀協(xié)同發(fā)展首先要實現(xiàn)三地稅收征管服務(wù)便利化。目前，三地各自的服務(wù)便利化水平很高，但是區(qū)域間聯(lián)動“便利化”還在進程中。三地稅務(wù)局都有各自的一套納稅申報系統(tǒng)，企業(yè)信息格式、稅率設(shè)定、數(shù)據(jù)交換接口均有自己的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并未能實現(xiàn)統(tǒng)一兼容。甚至在納稅服務(wù)、業(yè)務(wù)執(zhí)行流程上也有差異，短時間內(nèi)納稅人很難適應(yīng)三地不同的工作方式。尤其是針對跨區(qū)域遷移企業(yè)，跨區(qū)遷移變更登記、外出經(jīng)營稅收管理流程等差異更容易給企業(yè)造成實際的困擾。

（五）信息孤島阻礙稅收數(shù)據(jù)交換共享機制

目前京津冀三地的國稅、地稅部門均有自己的稅務(wù)信息系統(tǒng)，每個信息系統(tǒng)都由各自的信息中心管理，有自己組建的數(shù)據(jù)庫、操作系統(tǒng)和自行開發(fā)的應(yīng)用軟件和用戶界面，形成一個自己轄區(qū)內(nèi)的獨立管理體系。由于大多數(shù)應(yīng)用系統(tǒng)之間沒有統(tǒng)一的技術(shù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，孤立的信息系統(tǒng)無法有效的提供跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性信息，稅收數(shù)據(jù)不能自動傳遞，缺乏有效的關(guān)聯(lián)和共享，從而形成一個個彼此隔離的信息孤島。要實現(xiàn)京津冀稅收一體化，必然要求在技術(shù)上實現(xiàn)稅收數(shù)據(jù)的交換共享。信息孤島的存在導(dǎo)致大量稅收信息數(shù)據(jù)不能及時互聯(lián)互通，大大降低了京津冀各地稅務(wù)部門對跨區(qū)域遷移企業(yè)稅收管理的效率，影響三地稅務(wù)部門之間的交流、協(xié)同發(fā)展，容易形成稅收管理與稽查盲區(qū)。

三、政策建議

（一）加強財政協(xié)調(diào)，建設(shè)京津冀地區(qū)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度

京津冀區(qū)域一體化的最大障礙就是現(xiàn)行體制下的地方利益沖突，關(guān)鍵問題就是財政收入的分配方式。在一體化過程中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出地都可能面臨財政收支壓力，中央財政應(yīng)該給予支持，安排專項轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)該統(tǒng)籌考慮三地的需要。與此同時，要積極探索建立京津冀地區(qū)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟發(fā)展水平配比原則共同出資，設(shè)立統(tǒng)籌基金，統(tǒng)籌京津冀區(qū)域內(nèi)的共建項目的資金支出，調(diào)動各地城市的參與積極性，減輕依靠某一城市出資的財政壓力。

（二）抓好社會資本引導(dǎo)市場，創(chuàng)新政府資金投融資模式

拓寬PPP改革試點領(lǐng)域，推進政府投資基金化管理、股權(quán)化運作，吸納社會資本跟進投入，放大財政資金使用效益。結(jié)合前期PPP模式管理經(jīng)驗，以京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域為重點突破，在污水、垃圾、道路等方面啟動PPP改革試點，鼓勵社會資本進入京津冀基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。與此同時，積極打造產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金平臺，繼續(xù)推動京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金建設(shè)，重點打造城市綜合服務(wù)子基金、落戶企業(yè)投資子基金，支持首都功能疏解重點項目和遷入地企業(yè)的扶持項目。

（三）完善稅收制度和稅收征管，構(gòu)建統(tǒng)一稅收政策環(huán)境

按照總局稅制改革的工作部署，擴大營改增試點范圍，逐步將生活服務(wù)、建筑、房地產(chǎn)、金融等行業(yè)納入試點范圍；推進消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅、個人所得稅等稅制改革，加快構(gòu)建地方稅體系。搭建有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收政策環(huán)境，三地稅收政策要互相協(xié)調(diào)，統(tǒng)一執(zhí)行口徑和管理標(biāo)準(zhǔn)，建立三地互認(rèn)的政策管理制度，統(tǒng)籌規(guī)定稅收政策措施。清理地方違規(guī)出臺的稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)格收費目錄清單管理，減少稅收政策執(zhí)行差異，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略布局，規(guī)范調(diào)整各地區(qū)的稅收政策，形成統(tǒng)一、公平、開放的稅收政策環(huán)境。

（四）探索稅收利益分配方式，開拓區(qū)域稅收協(xié)同共享思路

京津冀一體化發(fā)展中的關(guān)鍵問題就是各地方政府利益的分配問題。確保稅收與稅源的均衡是保證京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的重要原則，首先要充分考慮各產(chǎn)業(yè)區(qū)域稅收貢獻率，科學(xué)設(shè)計稅收分享辦法，建立公平的稅收分享機制。二是重構(gòu)地方稅體系，確保各區(qū)域有穩(wěn)定持續(xù)的財源。要積極探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收利益分配方式，結(jié)合中關(guān)村海淀園區(qū)在秦皇島市設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)的4：4：2的稅收分成合作共享機制經(jīng)驗，以開放的姿態(tài)，積極探索京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的稅收共享新思路，這樣不僅可以解決三地間的利益鴻溝，調(diào)動多方的積極性，也解決了接下來產(chǎn)業(yè)鏈條延伸發(fā)展等問題。

（五）搭建數(shù)據(jù)信息共享平臺，建立常態(tài)化稅收交換機制

加大京津冀一體化稅收征管工作稅收信息和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度，搭建數(shù)據(jù)信息共享平臺，實現(xiàn)稅源信息、政策信息和稽查信息的共享，尤其是在納稅服務(wù)流程、稅收優(yōu)惠政策查詢、發(fā)票統(tǒng)一查詢、稽查信息交換等方面形成常態(tài)化交換機制。一方面，在三地間搭建風(fēng)險防控預(yù)警系統(tǒng)，建立納稅評估模型，推廣適應(yīng)三地間的行業(yè)分析模型，形成完備的風(fēng)險防控體系；另一方面，建立三地稅收收入綜合數(shù)據(jù)庫，定期開展稅收收入數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，將稅收分析放到京津冀一體化征管工作大環(huán)境中，查找區(qū)域間稅負(fù)差距，為公平稅負(fù)提供技術(shù)支撐。

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