探究如何加強(qiáng)政府還貸高速公路建設(shè)資金的監(jiān)管

◎ 文/許海峰

探究如何加強(qiáng)政府還貸高速公路建設(shè)資金的監(jiān)管

◎ 文/許海峰

高速公路作為重要的交通動(dòng)脈，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與共同發(fā)展都有著積極的促進(jìn)作用。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，高速公路建設(shè)日益活躍，但與此同時(shí)，如投資融資壓力大、缺少規(guī)范的資金管理體系等因素都可能導(dǎo)致政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)資金問(wèn)題，因此為保證高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)，應(yīng)當(dāng)采用有效的監(jiān)管手段，確保在高速公路建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)階段都始終能夠保證資金控制在合理范圍內(nèi)。本文就從政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征入手，探討在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中較為有效的資金監(jiān)管辦法，希望能為相關(guān)人士提供些許參考作用。

政府還貸；高速公路；建設(shè)資金；資金監(jiān)管

為響應(yīng)國(guó)家積極建設(shè)政府還貸高速公路的號(hào)召，國(guó)內(nèi)各地區(qū)紛紛開(kāi)展了政府還貸高速公路項(xiàng)目的建設(shè)工程[1]，在實(shí)際建設(shè)中，如投資融資壓力大、缺少規(guī)范的資金管理體系等因素都可能導(dǎo)致政府還貸高速公路建設(shè)出現(xiàn)資金問(wèn)題[2]。為保證高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管工作就顯得尤為重要，本文以政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征作為切入點(diǎn)，探討在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的較為有效的資金監(jiān)管辦法，具體如下。

一、政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征分析

（一）項(xiàng)目的建設(shè)單位

和其它類型公路建設(shè)不同，政府還貸高速公路是由政府直接投資的工程項(xiàng)目[4]。相關(guān)條例強(qiáng)調(diào)，政府還貸公路必須是由縣級(jí)或縣級(jí)以上的地方政府交通部門所承建的收費(fèi)公路。而經(jīng)營(yíng)性公路則是由國(guó)內(nèi)或海外經(jīng)濟(jì)組織所依法承建的收費(fèi)公路，由此可見(jiàn)政府還貸高速公路具有公共性質(zhì)，資金投資應(yīng)有一定部分為政府的無(wú)償投資，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，其營(yíng)利性也不顯著。收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)財(cái)政資金需補(bǔ)充的情況，以公平且保證納稅人利益為原則所設(shè)置的。

（二）項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管的主體

相關(guān)條例指出，政府還貸高速公路應(yīng)當(dāng)由非營(yíng)利性質(zhì)的法人組織進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與資金監(jiān)管工作。所以說(shuō)項(xiàng)目建設(shè)資金的管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上也是政府部門所屬的管理機(jī)構(gòu)。在實(shí)際操作中，可能存在兩種形式的監(jiān)管主體，一是由政府方面設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)某個(gè)公路項(xiàng)目或是當(dāng)?shù)剌爡^(qū)內(nèi)的多個(gè)高速公路工程的資金監(jiān)管工作。還可以由政府授權(quán)給國(guó)有專業(yè)的政府還貸公路項(xiàng)目公司，由其負(fù)責(zé)公路項(xiàng)目的建設(shè)及資金管理工作。

（三）資金賬務(wù)處理

負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的部門從政府方面取得的收入返還主要以應(yīng)收賬款作為賬上的體現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)支出則以應(yīng)收賬款作為體現(xiàn)形式，固資則不計(jì)提折舊，同時(shí)也不用進(jìn)行所得稅的交納工作。政府還貸公路建設(shè)主要采用收支兩條線的資金監(jiān)管模式，由負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的部門開(kāi)具通行費(fèi)發(fā)票，這一發(fā)票屬于財(cái)政收據(jù)，但不屬于稅務(wù)票據(jù)，營(yíng)業(yè)收入需要全額上繳，并存進(jìn)財(cái)政專戶中[4]。而由政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)向公路項(xiàng)目撥劃的資金中，刨除必要的養(yǎng)護(hù)及管理費(fèi)用之外，其余費(fèi)用職能用于公路項(xiàng)目的本息償還，不能用在其它途徑。此外當(dāng)?shù)玫綘I(yíng)利收入后，基本費(fèi)用支付完成后，余下?tīng)I(yíng)利可分配給其它投資者，但如果出現(xiàn)虧損，就需要由投資者自身承擔(dān)。如果政府還貸公路在所批準(zhǔn)的收費(fèi)期限時(shí)間內(nèi)就已經(jīng)還清了各類貸款，那么則需停止收費(fèi)。

二、強(qiáng)化政府還貸高速公路建設(shè)資金監(jiān)管的幾點(diǎn)策略

（一）立項(xiàng)階段做好籌資工作 以創(chuàng)新融資手段拓寬融資渠道

在立項(xiàng)籌資階段，地方政府應(yīng)以統(tǒng)籌規(guī)劃、分項(xiàng)實(shí)施、共享共建為原則，將政府還貸公路項(xiàng)目的資金由沿線市、縣等相關(guān)政府單位根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行分解承擔(dān)，各級(jí)政府需要根據(jù)資金分期計(jì)劃，將資金提供到位。市、縣應(yīng)依照銀行貸款的審批要求，根據(jù)出資比例提供相應(yīng)的資金承諾函，以在落實(shí)土地及其它專用項(xiàng)時(shí)，為彌補(bǔ)本息歸還缺口提供擔(dān)保。在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)過(guò)程中，如果期滿仍存在本息償還缺口，則跟對(duì)部分缺口根據(jù)各級(jí)政府的出資比例進(jìn)行分擔(dān)。

此外還應(yīng)充分利用沿線的重要區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施及土地資源，從而強(qiáng)化資產(chǎn)注入，拓寬融資渠道[5]。例如以項(xiàng)目帶土地的方式，安排將周邊土地轉(zhuǎn)讓給融資主體。還可在地方政府債券中劃出用于還貸高速公路的專項(xiàng)資金，此外還要鼓勵(lì)并積極呼吁當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)以及民間資本參與到公路建設(shè)中，拓寬融資渠道。

（二）投資決策階段的資金監(jiān)管強(qiáng)化策略

投資決策是立項(xiàng)的重要環(huán)節(jié)，因此做好這一階段的資金監(jiān)管工作對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的順利開(kāi)展起著決定性作用。包括高速公路的建設(shè)區(qū)域位置、項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模、建設(shè)的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)中所需的各類機(jī)械設(shè)備等方面因素都會(huì)對(duì)項(xiàng)目資金造成影響，因此這些方面都是投資決策環(huán)節(jié)資金監(jiān)管的重要內(nèi)容。

首先監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目評(píng)估工作與可行性研究，為選取最佳設(shè)計(jì)方案提供基礎(chǔ)。在設(shè)計(jì)方案的選擇中，需要以經(jīng)濟(jì)角度、技術(shù)角度對(duì)備選方案進(jìn)行綜合比較，確保項(xiàng)目的規(guī)模、選址的科學(xué)合理，公路項(xiàng)目必須要能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境，為可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及設(shè)計(jì)方案中所選用的設(shè)備是否合適，通過(guò)方案的優(yōu)化選擇，實(shí)現(xiàn)資金的有效監(jiān)管。之后需要根據(jù)方案開(kāi)展資金預(yù)算編制工作，給予項(xiàng)目實(shí)際需求，制定各個(gè)估算指標(biāo)，并細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，實(shí)施責(zé)任制，依照預(yù)算開(kāi)展有計(jì)劃性的資金監(jiān)管。

（三）施工階段加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管與工程變更、索賠監(jiān)管

公路類建設(shè)項(xiàng)目的施工周期長(zhǎng)，政府還貸高速公路項(xiàng)目也同樣如此，在這一長(zhǎng)時(shí)間的施工過(guò)程中，如果未采取有效的資金監(jiān)管手段，很容易出現(xiàn)工程消耗的人力、物力等各項(xiàng)資金投入和預(yù)算間存在較大出入，從而大大影響了建設(shè)資金的監(jiān)管實(shí)效。因此在施工過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展動(dòng)態(tài)資金監(jiān)管，監(jiān)管部門需緊跟市場(chǎng)以及項(xiàng)目的進(jìn)展情況，并積極收集如項(xiàng)目中各原料價(jià)格、匯率等動(dòng)態(tài)指標(biāo)情況，并展開(kāi)預(yù)測(cè)分析，在預(yù)測(cè)中明確風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制。根據(jù)預(yù)算編制情況，對(duì)施工中的各類資金情況進(jìn)行定期比對(duì)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，分析癥結(jié)所在，針對(duì)癥結(jié)及時(shí)采取相應(yīng)的干預(yù)手段。并制定相應(yīng)的監(jiān)督考核與獎(jiǎng)罰機(jī)制，帶動(dòng)全員參與資金監(jiān)管的積極性。

此外在施工過(guò)程中，還可能出現(xiàn)如設(shè)計(jì)圖紙變更、自然外力因素、工期延長(zhǎng)，或材料價(jià)格變動(dòng)等因素造成的資金改變，并可引發(fā)索賠等不良情況。針對(duì)這一問(wèn)題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化設(shè)計(jì)審批與施工前的可行性分析，避免施工中因設(shè)計(jì)不合理，以及事前地質(zhì)環(huán)境分析工作不到位等因素造成的變更及索賠問(wèn)題。對(duì)于不可預(yù)知的變更風(fēng)險(xiǎn)，如自然外力因素、主材料價(jià)格變動(dòng)等，監(jiān)管部門需要制定更為完善的變更審批與監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范將此類不可抗因素帶來(lái)的影響降至最低。

（四）竣工階段的資金監(jiān)管加強(qiáng)策略

建設(shè)資金監(jiān)管部門應(yīng)組織專業(yè)人員成立財(cái)務(wù)決算小組，專門負(fù)責(zé)竣工的決算工作，決算小組不只是要在竣工階段進(jìn)行項(xiàng)目各相關(guān)財(cái)務(wù)資料的收集與整理工作，而是要在施工階段中各個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行跟蹤收集，避免遺漏。在決算結(jié)束后，監(jiān)管部門還應(yīng)對(duì)決算進(jìn)行自我審查，確保決算工作的可靠性，確保決算編制合格后，才可制定決算報(bào)告，之后開(kāi)展驗(yàn)收結(jié)算工作。此外高速公路竣工后的維護(hù)資金投入也是重要的資金監(jiān)管內(nèi)容，因此監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)指保修負(fù)責(zé)人，在維護(hù)期間內(nèi)督促高速公路系統(tǒng)能夠依照預(yù)先計(jì)劃控制維護(hù)費(fèi)用。

三、結(jié)束語(yǔ)

受到政府還貸公路的特征影響，無(wú)論是采用何種監(jiān)管模式，在管理的具體操作中，都會(huì)或多或少的體現(xiàn)出不同于企業(yè)監(jiān)管的政府管理性質(zhì)。因此負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管的相關(guān)部門在具體操作過(guò)程中，會(huì)明顯區(qū)別于其他類型的資金監(jiān)管。總而言之，開(kāi)展科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于保障政府還貸高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)具有重要意義，基于此，本文提出以上幾點(diǎn)策略，但筆者資歷尚淺，有不足之處，還望同行業(yè)者及時(shí)指正，不吝賜教。

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[2]王芳,朱衛(wèi)紅.廣東省高速公路建設(shè)資金難題與破解途徑[J].公路交通科技(應(yīng)用技術(shù)版),2014（06）:402-404.

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（作者單位：廣東省南粵交通云湛高速公路管理中心化湛管理處）