預算編制監督的缺位及整改

◎ 文/楊志軍

預算編制監督的缺位及整改

◎ 文/楊志軍

目前，強化對預算管理的監督已成為共識，對此實務層面的行動及研究成果很多，不過大都將關注焦點放在了預算執行環節，無形中忽視了對預算編制環節的監督，即預算編制監督實際上處于缺位狀態，需要整改。鑒于此，本文概述預算編制監督的內涵及缺位表現，分析預算編制監督缺位的原因，探討推動預算監督缺位整改的可行路徑。

預算編制監督；缺位；新預算法

一、預算編制監督的內涵及缺位表現

在預算管理中，預算編制是第一個環節，編制草案的全面、科學及合理程度及水準，利于預算執行環節的合規及適當推進，是制約預算管理整個過程的關鍵事項。在預算管理監督中，首先應該考慮預算編制監督，通過各有監督權限的主體對預算編制的程序、編制主體素質、編制草案質量、編制方案的執行等方面情況進行全面審視，通過各種方式確定預算編制程序的合理、準確、科學，確保預算編制能有效為預算管理提供適當的預算方案，支撐預算管理的正常進展，進而為組織發展目標的實現提供某種保障。

基于預算編制環節的重要性，預算編制監督的重要性也不言而喻。不過，在實務層面，雖然無論是政府還是各企業組織都相對重視預算編制問題，不過卻不約而同地忽視了預算編制監督這個關鍵事項。具體而言，有四方面的表現。

一是沒有監督意識。在國家預算方面，除了審計部門的工作人員外，其他相關人員對預算編制監督這個事項普遍比較陌生，即便是部分工作人員知道有這么一回事，也會認為那是審計部門的工作，和其他人無關。在企業預算方面，筆者接觸的部分中小企業管理層及財會人員表示沒想過這回事。

二是缺乏具體行動。在國家預算方面，部分地區的政府管理人員比較熟悉預算法等的規定，了解預算編制的法定流程，有預算編制監督的意識。不過，在具體實務層面往往沒有預算編制監督的專門安排，即便是認同度較高的審計工作也普遍在預算管理審計中忽視預算編制審計事項。在企業預算方面，相當一部分小企業的預算管理制度只是簡單說明了預算編制原則、依據等，沒有提及預算編制監督或審核的事宜，財會人員即便有心也無從推進。

三是沒有實質效果。在國家預算方面，部分地區根據預算法等的規定，在形式上落實了預算編制監督工作，不過卻往往缺乏實質效果。比如地方黨委監督只關照特定地區的預算總額，缺乏中長期的規劃引導；地方政府監督嚴重受制于地方黨委，缺乏充分自主權；人大監督因為人大代表審視預算草案的時間過短，履行程序但缺乏實質；財政部門監督只能以財會技術性眼光審視其中的系列數據，而無法就合理性及績效等方面進行有效判斷，外在表現只是單純的表現為消減額度；上級部門基于部門本位主義思考，其監督往往異化為抬高預算額度。在企業預算方面，預算編制監督或審核在實務層面更基本上起不到作用。

四是在研究層面，大多數研究者在談及預算管理監督的時候會很少提及預算編制監督問題，部分研究者雖然會在話語中提及，但具體探討論述中往往選擇性地將預算編制監督問題遺忘。正是因為這種研究范式，百度百科在解釋預算監督的時候，將預算編制監督列為內容之首，但列示預算監督形勢和程序的時候卻不再提及預算編制監督問題。

二、預算編制監督缺位的原因

之所以普遍出現預算編制監督缺位這種現象，背后的原因很多，筆者認為最關鍵的是頂層設計的問題，另外還有重視程度、預算管理水平及內控執行等方面的問題。

首先，頂層設計問題。在國家預算編制方面，頂層設計的標志是預算法，過去的預算法僅強調各級政府的預算需要相應層級的人大審查和批準，新預算法第四十五條要求在人大審查的過程中，注意“聽取選民和社會各界的意見”①。兩相綜合，實際上是認為預算編制監督包括人大監督及民眾監督兩個部分。對此，有三個問題，一是審查和批復預算編制方案實際上不等于預算編制監督，與預算編制監督相比，預算編制審查只是對預算編制初步結果——草案的審視，缺乏對編制過程的審視和判斷，審查時點較局限，沒有實現事中、事前監督，只能說是事后監督，而且事后也不完整，只能說是事后特定時點的部分維度審核。二缺乏預算編制審計監督的硬性規定，雖然新預算法在決算環節增加了國家審計部門審計的硬性規定，但在審計監督部分的規定依舊是“依法對預算執行、決算實行審計監督”②，而沒有提預算編制的審計監督問題。另外，對于地方政府、特定部門的上級機關、地方黨委、基層財會人員等在預算編制方面的監督作用均未提及。對于企業預算編制方面，在國家制度規程層面的頂層設計中專項制度，對企業預算編制監督問題也沒有任何國字號的文件強化倡導，導致部分企業有采取選擇性忽視的空間和理由。

二是重視程度問題。在國家預算編制方面，行政事業單位普遍有循規唯上的傾向，國家層面的頂層設計沒有明確規定或者規定有殘缺的，一般沒有認真理智糾偏的自覺，普遍盲目地遵循和跟風。在這種情況下，各地對預算編制監督方面的重視程度非常有限。在企業方面，雖然，預算管理普遍成為企業管理的重要組成部分，但部分企業推進預算管理不是基于自己企業發展的需要，而且比較盲目跟從潮流的結果，在暫時性的熱情背后缺乏切實的重視。在這種情況下，很難談及落實預算編制監督問題。

三是預算管理水平問題。在國家預算編制方面，隨著國庫集中支付制度的普及深入，行政事業單位實際上缺乏比較健全的財務管理，其財務管理人員的實際職能僅相當于出納。在這種情況下，預算管理的水準往往較低，在預算編制方面的主動性和積極性不高，難以推進比較科學、合理而到位的編制程序，預算編制方案質量容易受限。對于特定企業組織來說，預算管理的實踐及深入需要一個或短或長的過程，這個過程中發展進展速度也因企業的不同而不同。部分企業的預算管理或起步晚，或發展緩慢，暫時性的形態及成果不夠到位及全面，預算編制監督暫時性的處于缺失狀態。

四是內控執行問題。在國家預算編制方面，頂層設計有一定的缺陷，地方配套法規及細則也不夠健全，特定機關單位內部制定有強力而且完善規范準則的不是太多，內控機制本身存在一定問題。而且，行政事業單位普遍存在著較濃重的官僚化色彩，領導拍腦袋一言堂等現象嚴重，本欄殘缺的內控機制在執行層面的情況更不樂觀。在企業預算編制方面，雖然部分企業比較明確的點明了預算編制草案審核的環節及相關事項，在具體崗位設置及職責說明中也進行了相關配置，甚至出具了流程層面的細則，預算編制監督方面的內控構架相對完善，但卻因缺乏有效的執行力，導致無法落實。

三、推動預算編制監督缺位整改的可行路徑

在這種情況下，面對這些問題，整改預算編制監督缺位，可以考慮從如下幾個方面著手推進。

首先，完善制度設計。要根據頂層設計的缺失，有針對性地進行完善修訂，比如應該在新預算法相關規定的基礎上，適當細化人大監督及民眾監督的內容，并且在用詞上推動實現從審查向監督的轉型；在人大審查預算決算草案環節中，應該加入對過往年度預算編制的審視和評估規定。在審計監督的相關說明中，應該明確加入預算編制的字眼，將預算編制納入審計監督的范圍之內。應該正視國內行政事業單位的情況，肯定黨委及地方政府在預算編制監督、指導或監管方面的作用，并將二者的職責進行適當分析。應該強化行政事業單位內部人員的作用，發掘內部監督的力量，并給予一定的權限，等等。另外，在頂層設計無法涉及的微觀領域，地方政府或特定企業組織，應該根據自身的具體情況，制定規范制度或細則，以推動制度設計的日臻完善，為預算編制監督缺位整改提供良好的基礎條件。

其次，構建監督體系。新預算法第四條強調“政府的全部收入和支出都應當納入預算。”③，預算內容的龐雜及范圍的廣泛決定了預算編制工作的復雜和繁瑣，依靠單方面主體的監督很難勝任預算編制監督的整體工作。對此，需要構建多方面多主體參與的監督體系。對于國家預算編制監督而言，既應該切實開展人大及審計部門在特定監督或審查程序中的監督工作，還應該發掘廣大民眾、行政事業單位內部人員、地方政府、黨委、上級領導單位等主體的監督、監管或指導作用，另外還可以創造性地考慮并探索吸納第三方專業評審機構參與監督路徑，等等。

再次，強化全過程監督。預算編制是一個非常特殊的事項，編制程序的終結不等于其本身生命的終結，后者由預算執行及決算的終結決定。所以，預算編制監督絕對不能僅限于預算編制程序中，而應該貫穿于預算管理整個過程。具體而言，應該有四個關鍵部分組成，一是對預算編制程序的監督，這需要開拓專項審計及行政事業內部人員的內部監督發力；二是人大及審計部門對預算編制草案的審查和監督，這是法定的程序性監督，也是關鍵時點的監督，在這個環節可以集中引入民眾的參與，聽取他們的意見；三是預算執行過程中的監督，即在預算執行監督中注意反思預算編制方案的問題，避免一味地強調執行與方案的契合，這預算執行監督在具體內容上的延伸，而不用另外考慮專門監督活動；四是預算決算環節的預算編制監督，即在預算決算環節，各級人大、審計部門及民眾注意回顧預算編制方案的適當性等問題。

第四、完善內容標準。如上所言，全過程的預算編制本身的內容比較復雜，在如上四部分的監督中，分別有不同的監督重點內容，特定行政事業單位應該根據具體情況，對不同階段的監督內容進行匯總和分析，并對相關監督內容的評價標準進行適當的說明和規范，在暫時不能明確的情況下可以考慮允許一定范圍內的探索。在探索有了一定成果后，頂層設計及地方法規對此也應該盡可能地列示及規范。在這方面，有兩個值得注意的一點是，在新預算法強調所編制預算盡量細化的背景下，監督內容注意細化，以期實現完全意義上的全覆蓋。

第五，確保執行落實。首先應該考慮適當延長預算編制的時間，以為預算編制監督提供前提條件，過于急迫的編制程序很難推進同步的事中監督。另外，應該根據具體情況，靈活地給各種監督一定的資源支持，或出具一定的配套措施。比如，如果想充分利用民眾監督的力量，首先應該設法啟蒙民眾的監督意識，想辦法讓他們揚棄事不關己高高掛起的思維；其次應該適當提升參與監督民眾的素質，對預算編制中比較專業的事項進行細致耐心地說明和講解，或者將預算方案通俗化，對此李克強總理曾經呼吁預算方案應該讓老百姓看得懂；再次應該對民眾意見進行適當甄別和分析，對此需要有分析和甄別機制，并配備專門人員和經費。再如，如果思考引入第三方專業評審機構參與預算編制監督，應該先考慮培育相關機構，設置具體的選擇和合作程序，并且需要思考措施確保所選擇的評審機構在具體實務過程中能比較充分而到位地發揮其勝任能力及職業道德水準。再如，如果確保人大監督有實際意義，應該事先組建專門委員會，并且先考慮推進比較到位的論證和調研工作。

注釋：

①全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

②全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

③全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

[1] 廖家勤.優化地方預算編制權力結構探析[J]. 財政研究，2013(12).

[2] 郝路.我國地方政府績效預算的編制和評價研究[D].武漢大學，2013.

[3] 李衛東.強化預算編制和管理的建議[J].中國財政，2014(10).

（作者單位：審計署太原特派辦）