海外投資國家申訴機制亟待建立
——以柬埔寨塞桑河下游2號水壩投資為例

文|李廣兵 李苗苗 供圖|李苗苗

海外投資國家申訴機制亟待建立
——以柬埔寨塞桑河下游2號水壩投資為例

Necessity of Establishing National Grievance Mechanism

文|李廣兵 李苗苗 供圖|李苗苗

柬埔寨境內上丁(Stung Treng)省賽桑河下游，云南瀾滄江國際能源有限公司為最大股東的二級水電項目正處于建設階段，建設工地一派繁忙，工程正如火如荼地進行著。但項目推進的同時，項目所在地的居民卻因為不滿安置方案等原因，進行了數次抗議活動。

事實上，云南瀾滄江國際能源有限公司遇到的問題不是個例，隨著走出去的中國企業越來越多，由于種種原因，中國的海外投資也面臨著與東道國社區溝通不足、履行社會責任不到位等質疑。若是這些質疑或不滿的情緒沒能得到由中國政府和企業及時的回應和疏導，有可能形成“中國海外投資不負責任的慣性思維”，甚至演變為針對中國海外投資項目的抗議，這必將損害中國海外投資的可持續性發展，也會損害中國企業甚至國家的對外形象。因此，建立投訴機制，與當地社會積極溝通極有必要。

調查：項目受爭議的背后

2014年1月12日，云南瀾滄江國際能源有限公司(以下簡稱“瀾滄江公司”)成功收購柬埔寨塞桑河二級水電有限公司51%股權，成為桑河二級水電有限公司最大股東。該項目為BOT形式，合作經營期為40年（不含建設期），首臺機組2017年底投產發電。電站規劃裝機容量40萬千瓦，多年平均發電量約19.7億千瓦時。然而該項目因環境影響評價質量缺陷以及缺乏透明度和問責機制等原因備受爭議。受項目影響的社區村民在非政府組織的支持下已進行了一系列的抗議活動，拒絕接受安置補償方案，還要求關停水壩建設。甚至有兩個當地非政府組織準備為受影響社區提起與本案相關的訴訟。

我們通過對中國海外投資法律中關于企業環境保護和社會責任的分析，圍繞包括中國企業在內的海外投資企業在本案中的角色，通過對包括柬埔寨受影響社區、位于金邊以及其它直接從事本案工作的非政府組織和政府人員、律師的訪問，得出以下兩個主要的觀察結論。

觀察1：柬埔寨民眾不滿外國投資者行為

當問到受訪者在本案中角色如何以及對包括中國跨國公司在內的外國投資者的看法時，村民和其它受訪者的觀點不盡相同。村民們對外國投資者的責任幾乎沒有想法，但多表示“不喜歡”外國投資者。如水庫附近的格巴羅密村（KbalRomeas）的村民抱怨到：“是我們的政府允許外國公司來到我們的土地、摧毀我們的生活，柬埔寨政府應該保護我們的權利，維持我們的生計。”與當地社區的角度不同，來自金邊、臘塔納基里省（Ratanakiri）和上丁省的長期從事與商業-人權領域相關工作的活動家和非政府組織的受訪者大多認為，外國投資者也應該對人權侵犯的后果承擔責任，并且這些受訪者的大多數對包括中國企業在內的外國投資者的表現不滿。如位于金邊的非政府組織公正的柬埔寨（Equitable Cambodia）負責人說：“考慮到他們不是真的知道在當地社區發生的事情，我不同意外國投資者在一定程度上是無辜的，他們有義務在投資前首先進行環境和社會影響評估。”

這里需要注意的是，在本案中（可能）受影響的社區附近，非政府組織非常活躍，既有長期從事法律培訓的非政府組織，也有其他的國際和國內非政府組織不斷來到當地進行實地調研。通過社區培訓等活動，村民的意識很可能會受到來自非政府組織人員觀點的影響。這意味著，當前對包括瀾滄江公司在內跨國公司的不滿情緒有在柬埔寨（可能）受影響社區村民中蔓延的風險，甚至演變為對中國企業和中國項目的抵觸情緒。

觀察2：海外投資企業守法情況的調查機制缺位

圍繞對跨國公司環保和企業社會責任規范，中國已頒發了一些具有法律約束力和無約束力的海外投資法律法規，主要立法包括商務部于2014年修訂的《境外投資管理辦法》、2013年商務部和環保部聯合發布的《對外投資合作環境保護指南》、國資委頒布的2012年《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》、2011年《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》及2008年《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》等。根據上述法規，中國的跨國公司有遵守東道國法律法規的義務；中央國有跨國公司要嚴格實施可行性研究和盡職調查的義務；鼓勵跨國公司建立與當地的溝通機制，并學習國際原則、標準和實踐加強環境保護。此外，母企業應當督促其海外子公司或分公司注重環保，尊重當地的風俗習慣，并履行必要的社會責任。

瀾滄江公司作為中央企業（中國華能集團）下設子公司（華能瀾滄江水電有限公司）的全資子公司，也應具有與國有企業必須履行在海外投資中進行環境盡職調查和充分的可行性研究的強制義務。當瀾滄江公司參與塞桑河水電項目，對環評質量差以及缺乏透明度和問責制等的批評出現時，瀾滄江公司理應得知這些信息，進而履行義務進行環境盡職調查。

然而實地調研表明，瀾滄江公司并未充分履行這一義務，而是在質疑聲中不斷推進項目建設。此外，受訪者認為，瀾滄江公司沒有履行對大壩可能產生的負面的環境和社會影響以及對移民安置和補償等問題提供充分信息的義務。來自西關村的村民說：“直到NGO來培訓我們才知道水壩可能產生的影響，公司沒有和我們討論過安置補償問題，他們只是過來這里然后通知我們。”

此外，瀾滄江公司并沒有設置任何機制與當地人進行溝通。來自金邊的非政府組織美國朋友服務委員會主任評論說：“對于一些在柬埔寨的外國投資者，當地社區總是可以通過包括非政府組織在內的多種途徑聯系到這些投資者和他們的政府，而對中國在柬埔寨的投資，當地社區不知道應該聯系誰表達他們的關切。”

在本案中，瀾滄江公司是否有真正違背柬埔寨的法律我們不得而知。但根據中國海外投資的相關法律，瀾滄江公司并未很好履行環境盡職調查、設立社區溝通機制與借鑒關于履行充分告知等義務。在柬埔寨民眾對瀾滄江公司行為合法性質疑的情況下，中國政府并無可利用的、與社區進行接觸的機制以調查瀾滄江公司是否真的存在違法或其他不當行為，以回應非政府組織和村民的質疑。

建議：建立國家申訴機制

海外投資中的申訴機制既可由公司建立也可由國家建立。關于公司層面的申訴機制國際上已經存在一些實踐，也被證明是較好的社區溝通機制，但同時也需注意到這種申訴機制的設立和實施因缺少外在約束力，實施效果往往受到限制。

國家申訴機制，即通過國家建立某種機制，以受理受影響社區的申訴、調查企業不法行為、提出解決爭端的建議，是一種較為有效的規范跨國企業行為的機制。從現有國際實踐來講，國家申訴機制有多種形態，既包括可以受理東道國社區投訴的各國的人權機構，如泰國的人權委員會即可受理由因泰國海外投資公司實施不法行為的申訴，也包括OECD指引所確定的國家聯系點制度（national contact point），即OECD成員國應在其投資地區設立國家聯系點以扼制跨國公司可能引起社區爭端的不法行為。

增加溝通減少誤解

國家申訴機制，一方面可以作為一種社區溝通機制，受理社區申訴，消除東道國社區的誤解，緩解其不滿情緒。本案中，受影響社區和非政府組織多認為瀾滄江公司行為不當，如缺少與當地社區的溝通機制等。接受采訪的受影響社區民眾及非政府組織認為中國海外投資企業沒有很好履行義務，不滿情緒高漲。這種情況下，申訴機制就是一種很好的社區溝通機制，可以即時處理社區訴求，表現中國政府負責任的態度，也利于澄清誤解，緩解社區不滿情緒，以防范不滿情緒最終演變為大規模抗議活動。

規范“走出去”企業的行為

國家申訴機制在另一方面也可以作為一種規范跨國公司行為、實施海外投資法律的機制。中國的特殊國情一定程度上使得其他國家不能很好將“走出去”的中國企業行為與政府行為區分開來，進而把對中國企業海外投資中個別違法企業的行為轉嫁為對中國政府的印象，使得國家形象容易因個別企業不法行為而受損。因此，應加大對海外投資企業尤其是國企海外投資的規范，在研究借鑒現有國際實踐的基礎上，設立國家申訴機制，對受到強烈質疑的海外投資企業的行為進行個案調查，并公布調查結果，提出解決問題的建議，以促進企業的可持續性投資，并最終防范由于海外投資企業的行為損害國家形象的風險。

（作者李廣兵，武漢大學環境法研究所副教授；李苗苗，武漢大學環境法研究所碩士研究生）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net