依法治霾之初探

近年來(lái)，圍繞霧霾的憂(yōu)慮與爭(zhēng)議不絕于耳，霧霾不除，民心難安。誠(chéng)然，霧霾是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題、公眾健康問(wèn)題，但更應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法律問(wèn)題，因?yàn)樗c每一個(gè)人的生命健康權(quán)益息息相關(guān)。假如不通過(guò)法律的途徑治霾，說(shuō)明對(duì)其的治理還停留在道德自覺(jué)的層面，因人而異的覺(jué)悟決定了關(guān)于霧霾這件事，可大可小、可治可不治；假如未能實(shí)現(xiàn)依法治霾，那么環(huán)保部門(mén)將陷入“法無(wú)授權(quán)不可為”的公權(quán)陷阱，徒有關(guān)注天氣預(yù)報(bào)與“橙色預(yù)警”的熱情；假如僅僅依靠政策、規(guī)劃、地方政府的創(chuàng)新來(lái)治霾，政策的變動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)人的更換或者空氣的跨區(qū)域流動(dòng)，都將使這種努力浪費(fèi)。

依法治霾，無(wú)非通過(guò)立法、執(zhí)法與司法三個(gè)層面，其中立法先行，有了專(zhuān)門(mén)的法律關(guān)注清潔的空氣，才會(huì)出臺(tái)權(quán)威的空氣標(biāo)準(zhǔn)、污染物控制標(biāo)準(zhǔn)與治理標(biāo)準(zhǔn)，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)關(guān)停的權(quán)力、公民或環(huán)保組織提起訴訟的權(quán)利、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判的權(quán)力。

對(duì)大氣污染防治法的建議

2014年12月22日提交全國(guó)人大常委會(huì)首次審議的大氣污染防治法修訂草案，草案規(guī)定，對(duì)造成重大或特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)算罰款。對(duì)于國(guó)內(nèi)的此部“清潔空氣法”，建議由環(huán)保部牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政、工信、科技、衛(wèi)生及中科院等部門(mén)，將框架設(shè)計(jì)為總則、基本法律制度、主要污染物控制、主要污染源控制、區(qū)域空氣質(zhì)量管理、激勵(lì)措施與法律責(zé)任。此外，制定主要污染物質(zhì)的減排時(shí)間表和區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表。在專(zhuān)項(xiàng)立法之余，環(huán)保部還應(yīng)會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部制定全國(guó)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)長(zhǎng)期規(guī)劃（2015-2030），由各省根據(jù)國(guó)家規(guī)劃制定相應(yīng)的地方規(guī)劃，細(xì)化每年的減排指標(biāo)和空氣質(zhì)量指標(biāo)。對(duì)于該項(xiàng)規(guī)劃，環(huán)保部、發(fā)改委、財(cái)政部每年應(yīng)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與大氣治理任務(wù)完成情況掛鉤，對(duì)完成規(guī)劃目標(biāo)的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)，在環(huán)保項(xiàng)目資金上給予傾斜，對(duì)未完成規(guī)劃目標(biāo)的省份給予處罰，酌情減少中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，并不再批復(fù)任何新污染源項(xiàng)目。

在污染源控制方面，對(duì)于空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)的新上污染源項(xiàng)目，宜按照等量置換原則，對(duì)該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按1：1的比例予以置換；對(duì)于空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)的新上污染源項(xiàng)目，則按照雙倍置換原則，對(duì)該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按照1：2的比例予以置換。同時(shí)，建議參照美國(guó)做法設(shè)計(jì)兩種排污許可證制度——運(yùn)行許可證和新源建設(shè)前許可證。

國(guó)內(nèi)依法治霾的方向

建立合理的區(qū)域總量控制

《大氣污染防治法》第十五條規(guī)定:國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū),可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的條件和程序,按照公開(kāi)、公平、公正的原則,核定企事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量,核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。這是該法中唯一的一條關(guān)于總量控制的規(guī)定。顯然, 由于欠缺配套的程序性規(guī)定和操作性規(guī)定（如總量控制指標(biāo)的分配、總量控制指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、對(duì)排污企業(yè)履行總量控制的監(jiān)督等），僅通過(guò)該規(guī)定無(wú)法建立健全的總量控制制度。并且，《大氣污染防治法》以省、市行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)總量控制區(qū)域進(jìn)行劃分,顯然是缺乏科學(xué)性和靈活性的。

2015年4月15日，北京遭遇13年來(lái)最強(qiáng)沙塵暴。環(huán)境治理已刻不容緩 攝影|杜娟

在地理上處于連續(xù)性的特定區(qū)域,往往具有較為穩(wěn)定和平均的空氣環(huán)境容量，但該地理區(qū)域并不一定與行政管轄區(qū)域完全重合。我們可以參照美國(guó)《清潔空氣》中有關(guān)設(shè)立跨州“空氣質(zhì)量控制區(qū)”的規(guī)定，打破行政區(qū)管轄的界限：根據(jù)地理區(qū)域的特性,對(duì)于跨省界的空氣污染物質(zhì),由國(guó)家重新劃定空氣污染物質(zhì)總量控制區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一管理和總量控制；對(duì)于跨市界的空氣污染物質(zhì),由省政府劃定空氣污染物質(zhì)總量控制區(qū)域并按空氣污染物質(zhì)總量控制區(qū)發(fā)放排放配額,以指導(dǎo)控制區(qū)域內(nèi)的各市進(jìn)行總量控制；對(duì)于在全國(guó)各地廣泛分布的隸屬于同一大型排污企業(yè)的固定污染物質(zhì)排放源,則可參照美國(guó)《清潔空氣》中的“泡泡政策”,以該大型排污企業(yè)為一個(gè)總量控制單位,劃歸環(huán)保部統(tǒng)一管理。

完善大氣污染物質(zhì)排放許可證制度

《大氣污染防治法》確立的大氣排污許可證制度是以大氣污染物質(zhì)總量控制為基礎(chǔ),規(guī)劃定量排污單位許可排放什么污染物、許可污染物排放量、許可污染物排放去向的行政管理制度。但大氣污染物排放許可證只適用于大氣污染物總量控制區(qū)以?xún)?nèi)的污染物質(zhì)排放企業(yè)。這一制度必然導(dǎo)致同行業(yè)內(nèi)的諸多空氣污染物質(zhì)排放企業(yè)因區(qū)域的不同,而受到不同的約束。一些大氣污染物總量控制區(qū)以外的中小污染物質(zhì)排放企業(yè),可能會(huì)喪失降低空氣污染物質(zhì)排放的積極性。另外,真正有審核能力的環(huán)保部門(mén)無(wú)權(quán)發(fā)放污染物排放許可證，而地方政府出于本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，可能難以實(shí)現(xiàn)大氣污染物排放許可證制度的功效。針對(duì)此種困局建議：

《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求,確立大氣污染物質(zhì)排放許可證廣泛實(shí)施的原則。在將所有地區(qū)的空氣污染物質(zhì)排放企業(yè)納入大氣污染物質(zhì)排放許可證制度的管理之后,可以綜合分析各地區(qū)的自然地理?xiàng)l件、污染危害程度、污染物質(zhì)的特性等因素,在確保總量控制的前提下,因地制宜設(shè)立有區(qū)別的審批制度。

由環(huán)保部門(mén)對(duì)申請(qǐng)企業(yè)的具體條件與資格進(jìn)行審核,決定是否準(zhǔn)許其從事特定的排污活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)空氣污染物質(zhì)排放企業(yè)的規(guī)模,尤其是預(yù)計(jì)排放的空氣污染物質(zhì)的總量,采取分層級(jí)的方式劃分許可證的發(fā)放權(quán)。