淺議稅務稽查工作存在的問題及改進建議

○徐潔

（北京市西城區國家稅務局稽查局 北京 100032）

一、稽查工作目前存在的問題

1、稽查職能定位

如何在稅收風險管理導向下的稅收征管模式的構建中定位稅務稽查，處理好稅務稽查與狹義的稅收征管之間的關系，是稽查定位中不可回避的問題。本人認為，目前稅務稽查與征收管理職責劃分不明確，不僅使稅務稽查執法的獨立性受到影響，更重要的是在與征管部門的協調中降低了稅務稽查的效能，一方面，征管和稽查部門自成一體、各自為戰，沒有建立起系統規范的工作銜接和聯系制度，尚未將雙方的工作融合到全方位全流程的稅收風險管理體系中，影響了稅務稽查效能的發揮；另一方面，征管和稽查部門都沒有擺脫本位主義的桎梏，特別是征管部門總認為稽查部門查出的問題就是征管工作不到位，對稽查工作有看法，也不積極配合，甚至出現征管部門和稽查部門爭搶稅源的情況。

2、稽查管理體制

從稽查管理體制上看，主要存在兩方面的問題：一是沒有處理好稽查“四分離”與提高稽查工作整體效能之間的關系。“四分離”強調的是稽查內部各環節各司其職、相互制約，這種體制無疑使稅務稽查工作向規范化、法制化軌道邁進了一大步，但在實際工作中，選案的不檢查、檢查的不審理、審理的不執行，都從自己的考核指標出發對待工作，或多或少地存在著選案質量不高、審理效率低、執行入庫難等情況，影響了稽查工作的整體效能。二是區縣稽查局身處既要查處區縣所屬納稅人，又要聽命于區縣局的尷尬境地。從全國大部分地區看，仍有大量區縣稽查局存在，這些區縣稽查局的機構設置是置于區縣稅務機關設置的總框架之下的，無論是人員調配還是資金使用，稽查局都無權根據自身的實際情況進行適度的調整，這種尷尬境地導致區縣稽查局往往更多的受制于區縣局，存在利益沖突的時候，很難全面落實上級稽查部門的工作意圖。

3、稽查工作實施

從稽查工作的具體來看，主要的問題是：一是選案的指向性還需增強。在一級稽查管理模式下，選案工作主要由省市局負責，除舉報案源外，案件選取更多依托的是稅收風險分析的結果。稅收風險分析的準確性，對稅務稽查乃至稅收征管的質效都有著重要影響，但目前稅收風險分析仍存在指向性不強的問題。二是檢查的尖刀作用尚未得到完全的發揮。專業化、信息化的稽查團隊仍處在建設階段，一些案件檢查出的問題流于表面，深度上比較欠缺，存在“靠天吃飯”的現象，特別是面對一些經營業務比較特殊、業務流程比較復雜的被檢查企業，有時表現出檢查方法單一、手段匱乏、梳理不出檢查思路等的問題。三是審理的效率有待提高。審理作為對外出具法律文書的環節，對稽查執法風險的控制負有重要責任。受限于目前的諸多法律規定不夠明確，審理部門既要面臨納稅人維權意識日益增強的挑戰，又要經得起內外監督部門的種種復查，工作開展必然謹慎。加之，重大案件的審理權在重大案件審理委員會，常常出現結案效率低下的問題。四是執行中仍存在一定的困難。執行環節要落實稽查成果，往往也是稽查過程中的問題暴露得最充分的環節。納稅人對檢查結果認同度不高、無力繳納補繳稅款和罰款等問題都給執行造成了困難，現在績效考核中入庫率的年度考核與入庫率的季度考核不能充抵，更使稽查局在稅收執行工作中畏首畏尾。

4、稽查隊伍建設

稽查隊伍建設的問題主要表現在兩方面：一是稽查人員結構不合理，既存在年齡結構的不合理，也存在能力結構的不合理。稽查在稅務機關內部是不太受青睞的崗位，目前稽查在崗人員普遍年齡偏大，甚至出現“百歲組合”的檢查組，這些同志雖然有較為豐富的稽查工作經驗，但無論是精力上還是體力上，都無法與年富力強的青年相提并論，加上這些年，多數企業都適用新的企業會計準則，并采用了信息化的賬務處理系統，沒有經過知識結構更新的老同志表現出對稽查工作新形勢新要求的不適應，同時，年輕的稽查人員卻經常流動到征管部門，這嚴重影響了稽查隊伍的發展后勁。二是目前缺乏對稽查人員分崗位的科學考核機制。考核指標重結果而輕過程，產生“多做多錯、多錯多扣、不做不錯”的負面激勵，更進一步造成獎懲錯位，致使稽查人員工作積極性不高、對工作落實流于表面等問題。

二、對改進稽查工作的建議

針對以上問題，建議采用“融入、分立、協同、提升”的思路，使稅務稽查工作再上新臺階。

1、融入

從稽查職能定位上說，要融入，就是要把稅務稽查工作更好地融入到稅收風險管理的大征管模式下。既然稅收工作是以提高稅收遵從度為目標，實行稅收風險管理也成為稅收工作的必由之路，在這樣的稅收工作整體定位下，稅務稽查工作必須要找到自身在稅收風險管理中的一席之地。2015年全國稅務工作會議上明確要“大力加強風險管理導向下的稅務稽查工作”，這也說明融入的必要性。關鍵問題是如何落實這個“融入”，我們不能寄希望于征管部門主動示好，更多的只能依靠我們稽查部門自己。一是要加強與目前主導稅收風險管理工作的征管部門的聯系，在風險應對管理中與征管部門進行相對明確的職責劃分，將風險評估出的高風險納稅戶直接納入稽查范圍，避免職責交叉，擺脫那種征管吃不下的才輪到稽查的尷尬局面。二是要發揮稽查工作程序嚴密、反應迅速的優點，更多地參與到稅收征管工作中。將稽查站位提升至對稅收不遵從行為的規范上，不僅僅停留在出具無關痛癢的征管建議書這個層次，而應該是抓住合適的時機，敢于亮劍、勇于承擔，解決一些稅收征管部門處理起來比較棘手、比較被動的事項，更好地發揮稅務稽查的“乘數效應”，真正做到“以查促管”，讓征管部門充分認識到稽查不可替代的威懾作用。

2、分立

從稽查管理體制上說，要分立，就是要設立相對獨立的稅務稽查機構體系。通過設置獨立的稅務稽查機構，減少稽查管理的層次，實行集約化、扁平化的稅務稽查管理，不僅有助于增強稅務稽查工作的自主權，提高稅務稽查工作的效能，也使稅收征收權、管理權、稽查權的三權分離更加徹底，使稽查權成為權力制衡機制的重要環節。從全國范圍看，深圳等多地均成立了獨立于區縣局的省屬市屬稽查局，這些稽查局制定統一的稽查工作計劃，進行專業化的分工，更加適應實現稽查職能的需要。這些有益的探索，也給了大家提供了重要的經驗和參考。以北京國稅為例，自2014年以來，已有包括市局稽查局在內的3個直屬稽查局，但稽查力量與要承擔的全市重點稅源企業稽查任務之間的矛盾仍比較突出。建議在此基礎上進一步增加市局直屬稽查局機構，擴充這些機構的稽查力量，將目前北京國稅稽查隊伍的一半布局到直屬稽查局中，通過機構和人員的整合，提高對基層稅務管理指導的成效，以便更好地貫徹落實稽查工作，實現稽查職能。此外，建議對區縣稽查局內設各科黨支部進行合并，在區縣局管理層面中稽查局作為一個基本單位，適度減少非業務性工作，將更多的時間和精力投入到稽查工作中。

3、協同

從稽查工作實施上說，要協同，關鍵是要解決好四環節的協調配合問題。首先要樹立一個觀念，四環節不是完全分離的四環節，專業化的分工決不能以犧牲稽查工作效率為代價，四環節的相互配合才是核心要求。在選案環節，應與負責稅收風險分析的征科處進行無縫對接，直接把風險級別高的納稅人納入到稽查選案范圍，并注重所選案源最終檢查情況的總結分析，增強后續案源的指向性，形成案源選擇的閉環管理；在檢查環節，保證有相對穩定的檢查隊伍，組建專業化的檢查團隊，在團隊內部實行“以老帶新”，在全市稽查系統內構建檔案庫，記錄檢查人員參與案件的情況，以便在案件生成時快速整合檢查資源，同時加大檢查辦案的技術含量和信息化水平，通過加強稽查人員交流、建立行業稽查模板等手段，使更多的檢查人員能在短時間內提高檢查工作能力；在審理環節，堅持審理培訓制度，在全市范圍內進一步統一審理要求，建議在前版指導意見的基礎上，對案件審理中出現的常見問題進行梳理，在與稅政、法規部門會商的情況下給出相對統一的處理意見，這不僅有助于增強執法的剛性和統一性，而且對提高審理效率至關重要；在執行環節，建議將入庫率指標考核調整為年度計分項目，可以考慮適時將執行任務轉交給檢查組承擔，但要注意避免出現檢查組為保證執行降低檢查要求的情況，同時加強對移送環節的管理。

4、提升

從稽查隊伍建設上說，要提升，就是要提升稽查人員的業務素養和能力。就目前的情況看，想要稽查成為受青睞的崗位，短時間內流入大量能力強、素養高的干部是不可能的，稽查人員業務素養和能力的提升還得建立在現有稽查干部的基礎上，可依托兩種途徑：一是通過專門的業務培訓，二是通過實際工作的開展。這兩種途徑應有機地結合在一起。建議進行分層次、分項目的業務培訓，從稽查干部的實際情況出發，進行以會計核算為基礎、行業稅收稽查為主要內容、信息化稽查為重點的專門業務培訓，采用遞進式的培訓，使稽查人員的素質得以穩步提高。同時，要結合稽查實際工作，通過稽查模板的建立和不斷完善，在工作中鍛煉和培養一批稽查工作的行家里手。另外，要通過稽查管理模式和考核體系的優化，利用稽查組織績效和個人績效的閉環管理的長處，創新激勵機制，建設一支召之即來、來之能戰、戰之能勝的能打、善打、打得贏硬仗的稽查鐵軍。

[1]王祺元、趙安林：執法形勢不容樂觀 稽查工作任重道遠[N].中國稅務報，2005-05-13.