淺議中小城市

○楊長立

（萍鄉市環保局 江西

一、中小城市發展是我國城市化的主要趨勢

城市化是人類發展的必然趨勢，所謂城市化就是通過發展聚集效應，將人們的生產、生活集約化，改變經濟結構及生活方式，達到城市現代化。隨著農業生產的不斷現代化，高效、集約是必然趨勢，大量的農業人口不斷涌入城市或是就地城鎮化。農村的土地使用日益集中，農業生產力將大為提高。農業的發展和農業生產力的提高，滿足了城市必需品的需要，為工業的發展提供了勞動力資源。城市化促進了商業、金融等第三產業的興起，在勞動技術、資金、交通、通訊、就業機會及居住條件等方面都比鄉村擁有更多優勢，這就吸引了人口等生產要素不斷向城市聚集，從而產生規模效應，經濟活動的聚集為第三產業的發展提供了條件，而第三產業的發展又促進了城市居民的生活水平的提高。

中小城市是指市區常住人口100萬以下的城市。目前我國共有中小城市2160個，其中地級212個，縣級1948個。中小城市在經濟社會發展和城市化過程中的作用日益突出，一批中小城市創造的GDP達數百億，創造的財政收入已達數十億。當前，中小城市發展面臨難得的歷史機遇，加速發展中小城市建設也是我國城鎮化發展的必然選擇。

首先，我國大城市經過近三十年的高速發展、膨脹，已經趨于發展的極限。交通擁堵、房價高漲、空氣污染等“城市病”愈演愈烈，汽車限購的城市不斷增加，北京、上海、廣州等大城市生活成本過高，已經出現了“逃離北上廣”的趨勢。中小城市都沒有大城市的這些問題，這是中小城市的優勢。

其次，從我國戶籍制度管理的現實考慮，開放中小城市戶籍，就近接受農民進城，成本較低，難度較小。農村人口就近進入中小城市，心理落差小，容易接受。中小城市的發展可以把城鄉兩個市場較好較快地連接起來，迅速地促進農村產業的發展，促進農村規模效益的提高和農民收入的提高。中國城市人均GDP已達到1萬多美元，而7億農村人口人均勞動生產力很低，要使中國人均GDP從目前的7000多美元進入到12000美元以上，關鍵是使農業勞動力盡快向非農產業轉移，農村人口向城市轉移。大量的農村人口轉移到二、三產業，轉移到城市，就可以縮小城鄉收入的差距，避免落入中等收入陷阱。

最后，當前穩增長、擴內需的宏觀調控要求，為中小城市發展提供了難得的機遇。近兩年國內生產總值增速已經出現連續下滑的趨勢，經濟下行的壓力加大。展望未來，宏觀經濟發展將進入“新常態”，國內生產總值增長轉入中低速運行。而中小城市的發展對于擴大內需來講是一個最好的選擇，擴大中小城市的基礎設施建設，增加中小城市的就業機會，通過中小城市的發展來擴大消費、擴大投資，從而實現經濟增長速度的止跌回升，為“十二五”乃至今后20年國民經濟的平穩較快發展提供強有力的支撐。

二、環境保護是中小城市發展的當務之急

改革開放以來，中國基本上走的是一條粗放外延式的中小城市發展道路。一方面，城鎮化推進呈現出高速度、低質量的特點，農民市民化程度低，城鎮化速度與質量不匹配；另一方面，高消耗、高排放、高擴張特征明顯，資源配置效率低，中小城市發展的資源環境代價大。環保為經濟讓道的現狀一直未變，在中小城市表現的更加明顯。與此同時，伴隨著經濟結構調整和產業轉移，污染也發生了轉移，從一些發達地區轉移到了內陸，從一些備受矚目的大城市轉移到了中小城市。看看身邊，我們不難發現自己所處的地區都在大力吸引大城市等發達地區轉移來的重污染企業，有的鋼鐵廠搬進了內陸縣城，有的化工企業從沿海轉移到了內地小城市，我相信居住在一些中小城市的人都能發現自己身邊一時間多出許多這樣的工廠。這些現象的發生，主要是由于中小城市發展太快，政府普遍缺乏城市發展環境建設的合理規劃和質量控制，更缺乏建設城市的生態觀。盡管環境保護已經成為政府的重要執政理念，但解決環境問題還缺乏必要的措施。就城市交通對環境的危害來說，隨著私家車的增長，汽車越來越成為中小城市環境惡化的主要方面。據估計，到2020年我國的汽車燃油需求量將達到1.5億噸，是2000年的3.3倍，年均增長5.89%。汽車尾氣污染將對人類的生存造成致命的傷害。不僅如此，城市垃圾、噪聲污染、水污染等也將成為中小城市發展的嚴重問題，如果不采取措施，這些問題將引起嚴重的生態失衡。環境問題已經成為制約我國中小城市發展的主要因素。如何在城市發展中創造協調的優美的城市環境，更好地適應城市化的擴張趨勢，適應人類生存發展的要求，是中小城市發展的當務之急。為此，筆者提出以下建議。

1、改善產業結構與居民消費結構，打好環境保護基礎

隨著中小城市的發展，傳統的產業結構與居民生活消費模式必然造成資源供應緊張、不可再生能源大量消耗、環境惡化等后果。這種結構與模式具有不可持續性。我們必須吸取發達國家經濟高速增長、環境持續惡化的教訓，避免重走“發展—污染—治理”的老路。一方面，要加速發展新能源與可再生能源產業，拓展“開源”之路。政府必須實行傾斜政策，積極培育，形成新能源與可再生能源產業發展的推進機制；科研部門必須加大投入，深入研究，提供新能源與可再生能源產業的技術支撐；企業必須目標明確，抓住商機，提高新能源與可再生能源的市場份額。另一方面，要行“節流”之舉，建立以循環經濟為主導的發展模式。在企業層面，通過資源的梯級利用、廢棄物的開發利用，形成副產品循環利用的工業生態鏈；在經濟結構上，通過大力發展低污染、低能耗、高附加值、體現自主創新能力的高新技術產業，優化城市的產業結構和產品結構；必須提高項目準入的“綠色門檻”，對污染重、難治理的建設項目，從嚴把關，實行生態環境一票否決，防止發達國家在全球性的產業轉移中將高能耗和高污染的項目轉移到大連；必須調整現行林業政策，爭取在林業管理體制上有所突破，鼓勵發展私有林業，建立森林生態效益補償基金制度，使林權權利人得到實惠，以調動人們造林、護林的積極性；必須加強生態教育，提高市民的生態道德素養，通過教育、宣傳、法治等多種手段，逐步減少直至杜絕亂砍濫伐、違法侵占綠地及亂捕濫獵野生動物等現象，使保護森林、重視生態與自然和諧相處的意識深入人心。

在社會層面，通過產品生產廠家與用戶之間的循環、市民的循環消費與層次消費、廢棄物的回收與再資源化網絡，完成“自然資源—產品和用品—再生資源”的閉合回路。

2、樹立環保觀念，合理規劃，完善城市生態工程建設

傳統觀念把自然環境作為為人類服務的工具，人類可以對其任意處置。然而，在現代生態城市建設中，我們不應該把人與自然、經濟發展與環境保護作為相互對立的兩極，而應把它們看作是相互依賴的關系。不僅如此，我們也不能片面理解城市環境保護，認為只不過是要搞綠化建設，而不是把生態城市的建設理解為一個系統工程。它是社會生態化、經濟生態化和自然環境生態化相互協調發展的統一體。社會生態化表現為社會發展的和諧有序，社會環境公平、公正；經濟生態化表現為基礎設施完善，產業結構優化，資源利用合理高效，生產消費模式可持續等；自然環境生態化表現為自然環境優美，人與自然有機結合、和諧相處。我們必須把這一理念貫穿于生態城市建設的始終。

城市規劃要正確處理好保護、利用、開發的關系，延續歷史，體現特色，兼顧發展。中小城市的規劃建設應該結合當地的生態環境與自然資源優勢，側重做好城市生態工程建設的文章。例如海南三亞市，政府在城市規劃中，注重對大海的利用，海邊岸線沙灘杜絕人工建筑，除休息觀景座椅、照明路燈、步行道外，盡量保持大自然的原始風貌，濱海與生活區之間要有綠化隔離帶。在城市的總體規劃上必須體現前瞻性，為城市未來的發展留下余地，必須有所為、有所不為。既要設計疏密有序的空間錯落，又要考慮互為支撐的功能錯落；大到城市容量拓展的縱橫空間，小到道路的曲直寬窄，都要精心設計，合理布局。我國浩如煙海的古代文獻中，記載了大量的基于山水理念進行的各具特色的意境創造和環境設計。歷史啟迪現代，我們更有必要繼承創新，在迅速城市化的今天，通過科學的、特點突出的規劃建設，創造出人與自然和諧共處的城市環境。建設生態宜居型城市是一項系統工程，它既包括合理高效的經濟體系、良性循環的生態體系、景觀適宜的人居環境，又強調和諧健康的社會文化與人文特色。因此，我們必須通過社會保障體系的完善、社會事業的推進、公共安全的提高、社會救助的普及，最大限度地體現以人為本的人文精神，構建和諧社會；必須通過生態環境質量的優化、基礎設施的完備、商務成本的降低、創業機會的增加、收入水平的提高，打造宜居、宜業、宜商的現代化都市。

城市規劃必須具有前瞻性，要考慮子孫后代的萬年福祉。例如芬蘭第一部森林法在1886年便已產生。芬蘭人都知道，由于氣候的原因，林木成材周期大都在80年以上，所以植樹人很少直接受益，父母種樹、子女受益的現象是很普遍的。政策管理所形成的“前人種樹，后人乘涼”的人文精神，使得芬蘭成為世界森林覆蓋率最高的國家。結合我國的實際情況，政府必須強化管理，對原有的生態環境保護方面的法規政策進行細化、量化，如中水回用的普及率、綠色住宅的應用標準、廢物排放標準、生態保護標準、污染治理標準等等，保證生態環境質量的全面提高。

3、以稅收法制手段對抗市場缺陷，促進環境保護

市場機制有許多缺陷，外部性成本進而導致環境污染是其中之一。所以要想達到環境保護的目的，只有通過政府有形的手，以稅收法制手段才能實現。合理的稅收政策，可以引導和推動節能減排產品的市場發展。從需求的角度看，稅收通過作用于產品價格，會對能源的需求及消費結構產生明顯的影響；從供給的角度看，稅收鼓勵政策會對環境保護項目產生積極作用。例如，通過對高能耗、高污染產品征稅，將其大量的外部負效益內在化，相對提高了環保產品的市場競爭力，從而有利于環保產品的市場發展。

目前，我國在運用稅收手段促進環境保護方面還缺乏全面有效的設計，只有比較分散、零星的稅種在鼓勵節能環保技術的研發、應用。隨著我國市場經濟的不斷發展，環境污染這一市場機制的負外部性會日益擴大，現有的稅收制度不論覆蓋范圍，還是調節力度，都無法適應時代的要求，存在相當大的差距。為此，健全和完善促進環境保護的稅收體系已經成為當務之急。

首先，我們要進一步完善促進環境保護的稅收優惠政策，鼓勵環保產業的發展。在現有節約能源法的基礎上進一步完善相關稅收優惠政策，在注重發揮市場機制作用的同時，鼓勵和引導節能環保產品的研發生產，鼓勵先進的節能設備的進口，控制在生產過程中耗能高、污染重的產品出口。總之，我們必須建立系統性的稅收優惠政策，以促進環境保護。基本應該包含以下幾方面：第一，研究支持風能、太陽能等可再生能源的開發利用的稅收優惠政策；第二，研究制定鼓勵節能技術和節能產品推廣使用方面的稅收優惠政策；第三，對企業達到一定標準的環保、節能設備投資以及為節能、環保設備研發的技術轉讓、技術咨詢收入的稅收優惠政策。

其次，調整現用稅種的稅制內容，增強其環境保護的調控功能。研究擴大消費稅征稅范圍，將不符合節能減排技術標準的部分高能耗、高污染產品納入征稅范圍；研究調整車輛購置稅稅率結構，引導消費者購買低能耗、低污染汽車；改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船股東使用不同的征稅額度，實行差別征收；調整出口退稅制度、出口關稅制度，限制高能耗、高污染和資源型產品出口。

最后，也是最重要的一點，研究開征環境保護稅，構建足以對抗環境污染的綠色稅收體系。目前國家治理環境污染主要采用收費方式，如水污染費、排污費和生態環境恢復費等，收費方式缺乏稅收的強制性和固定性，環保效果十分有限。例如，許多地方政府為了當地的眼前利益，對污染企業睜一只眼閉一只眼，不收或者少收相關費用，造成不少企業寧愿交費而不愿治理污染。鑒于我國目前日益嚴重的環境污染形勢，建議借鑒國際經驗，研究開征環境保護稅，誰多污染，誰多排放，誰就要多繳稅，以此增加企業排放污染的成本，實現環境污染這種外部負效益的成本化，達到控制污染的目的。通過開征環境保護稅，使稅制結構朝著綠色環保方向優化，這也是國際上的大趨勢。

[1]魏后凱：應增強吸納“新市民”的能力[N].中國經濟時報，2015-07-04.

[2]孫仁宏：健全和完善促進節能減排的稅收政策體系[J].財政與稅務，2008（5）.