農牧交錯區林業保護政策的優化對策——基于張家口壩上區域禁牧政策的分析

○ 張嘉儀

（江西財經大學 江西 南昌330013）

一、壩上區域的基本情況簡介

壩上區域地處內蒙古高原邊緣，山谷、崗墚、草甸相間分布，是典型地平原向高原過渡地帶，年降水量300到400毫米之間，日照充足，晝夜溫差大，季節分明，為農牧交錯區。壩上地區農村家庭耕作與放牧兼顧，飼養牲畜是家庭經濟收入的來源之一，是典型的資源（人）處于帕累托最優地帶。

每年5月到10月，是該區域農作物耕作季節，也是畜牧業放牧季節，農牧兼顧家庭，以最高的效率去處理農業，從而保證足夠的放牧時間。農作物主要有筱麥、甜菜、亞麻等。由于該區域土地貧瘠，無霜期短暫，且糧食等經濟作物單位面積產量不高，經濟效益低下，畜牧業是該區域農牧民家庭經濟收入的主要來源之一。

二、禁牧政策存在的主要問題及其影響

壩上地區是“三北防護林”工程的第一批實施地帶，由于該地屬經濟欠發達地區，受自然條件和地域傳統觀念束縛，飼養方式仍處于粗放期，農戶以分散式的家庭養殖為主。這種以家庭為單位的零散養殖方式對自然生態環境的破壞力大，隨著種群和數量的增加，壩上地區的沙漠化、石漠化呈逐年擴大趨勢，草地退化、水土流失使得該區域干旱和沙塵暴頻發。張家口壩上區域脆弱的生態環境狀況曾引起中央和省、市的高度關注。近年來，國家加大了在張家口壩上區域生態環境治理的投入，實施了系統的退耕還林禁牧還草工程、京冀風沙源治理工程、三北防護林工程等林業工程。

從下列禁牧前后相關數據中可以看出，21世紀以來壩上地區實施禁牧措施取得了較好的社會和經濟效益：2008年全縣農業人口287483人，總土地面積3863.3平方公里，其中耕地面積101040公頃、林地面積122002公頃、草地面積106200公頃；農業產值94169萬元、牧業產值136235萬元、農民人均收入2785元；2013年，全縣農業人口290679人；總土地面積3863.3平方公里，其中耕地面積101040公頃、林地面積102511公頃、草地面積100866公頃；農業產值208869萬元、牧業產值167968萬元、農民人均收入6859元。

在成本外溢的狀況下，受眼前利益驅使，當地農牧民對政府的禁牧政策理解不全、執行不力，禁牧與放牧的矛盾和問題仍然存在，不少村民不愿接受圈養舍飼方式，違禁放牧、毀林損草的現象屢禁不止。有研究表明，當禁牧程度達到完全禁牧的30%，沙漠化開始出現逆轉；而達到完全禁牧的40%，沙漠化的逆轉趨勢基本趨于穩定。

1、農牧交錯區禁牧政策的主要問題

政策的好壞主要是看它是否立足長遠，是否能解決現實的矛盾與問題。制定政策應該符合兩個前提：一是政策要具有科學性、合理性；二是政策要具有可操作性，即執行程序公開透明、操作方法簡單可行、監督機制健全完善。就目前壩上地區的禁牧政策來看，主要存在以下幾點問題。

（1）政策內容機動性不足，沒有因地因時制宜

壩上區域農牧交錯區，實行的是時段性禁牧，即只在5月到9月間禁牧，其它時間可以放牧，這種禁牧業方式，導致畜牧業種群和數量不能有效限制在目標值之內，有時甚至出現反彈。不根據區域生態環境狀態、草地承載能力做出限制性規定，就無法使農牧民自覺地遵守禁牧政策、自動調整種植業養殖業與其它家庭副業的比重，更無法讓農牧民因地制宜地調配資源、合理有效地使用資源。

（2）政策機制不夠完善，執行效果不佳

目前，禁牧工作是以鄉鎮為主，林場、地方派出所等執法單位相互配合。但在工作過程中有以下問題：第一，執法隊伍水平不高、執法不嚴，鄉鎮封山禁牧人員素質參差不齊，禁牧手段簡單粗放，執法程序不規范，容易在工作中與農民發生沖突；第二，監督制約機制不完善，執法過程中存在以罰代法、恂私枉法現象，這就削弱了執法的嚴謹度；第三，沒有形成健全的操作性強的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影響禁牧的工作效果。

（3）監控機制不健全，反饋渠道不暢通

禁牧政策的相關監控機制不健全，執行過程中有何問題，效果怎樣，無法評估，而且相應的雙向反饋渠道也沒有建立。這就導致一方面執行主體行為不規范，自由裁量權過大；另一方面政策客體無處申訴，群眾的意見、想法傳達不上去。

2、問題帶來的主要影響

（1）執法不嚴，致使禁牧政策形同虛設

禁牧政策得不到政策客體的響應、支持，被農戶忽視、抵觸的同時，執行主體的隨意性、不規范，使得政策的權威性、震懾力發揮不好。實行圈養舍飼的準備工作不充分，缺乏配套建設，禁牧政策的實施對當地農民來說，無疑是一種外來的行政干預，要求農戶改變長期習慣的野外自由放牧為圈養舍飼，一是需要農牧民增加成本投入；二是要求農牧民掌握一定的飼養技能，這就造成農牧民對禁牧政策的認同度不高，抵觸情緒不小，致使禁牧政策不能發揮其應有的作用，有的地方植被長期得不到保護和恢復，造成區域性自然生態環境的惡化。偷牧現象屢禁不止，出現“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，緊時入舍松時放，小群入舍大群放，近處入舍遠處放”的情況；“山變青，人變富”的目標變成了“明處青，背處荒；近處青，遠地荒”的現狀。

（2）處罰不規范，干群關系疏離

在禁牧政策不夠完善和監督機制不夠健全的條件下，牧區群眾對禁牧政策的意義和目的認識不足，就有可能引發對立情緒和干群矛盾。個別地方的禁牧執法人員有時執法不規范，隨意性大，以罰代法，造成部分牧民認為執法目的就是為了斂財。如此一來，養殖戶與執法隊就成了對立面，進行著“游擊戰”——你來我收、你走我放，執法成效不高。

（3）農戶收入減少，影響農村經濟發展

農牧交錯區的農戶把養殖業作為家庭經濟來源之一，實行禁牧后，農戶的收入隨之減少。加上鄉鎮村組的產業轉變發展不配套，造成部分農戶無事可做、無業可就，青壯年勞動力大量外出打工，有的村屯就只剩下空窠老人和婦女兒童。

三、對策與反思

隨著壩上區域自然環境逐漸得到開發利用，近幾年的旅游業、風能產業、種植業都得到了發展，產業發展有了新的變化。結合本區域優勢，本人認為要執行好禁牧政策，可以采取以下措施。

1、政府應加大投入和支持力度，完善基礎設施建設強化服務，為禁牧提供技術支持

禁牧工程需要大量的資金作保障，因此，政府除每年拿出一部分資金進行舍飼設施建設外，還應從生態治理、生態修復等項目中抽出一定數量的資金用于農戶草料場地建設，給予農民一定的政策性補貼；要積極協調政策性銀行給個體養殖戶提供無息貸款或低息貸款等資金支持，對有困難的養殖合作社加大信貸規模和適當延長貸款償還期。建設“農戶+合作社”的養殖模式，形成規模化養殖。建議縣級政府提供系統配套服務，重點抓好以下幾個方面：一是要加強舍飼圈養工程建設。縣、鄉鎮二級政府要在資金上給予支持，如提供無息貨款擔保，以村組為單位集中建設一批飼養圈舍。二是提供成套技術服務。在育種、防疫、飼草（飼料）種植加工及科學管理等方面為牧民提供優質服務，對農牧民進行實用技術培訓；在服務的發展方向上，應注重從單純的技術服務向技術和市場開發的綜合性服務方面轉變，專業技術人員也要向懂技術會經營的綜合性人才發展。三是加強畜牧業產品流通服務體系建設。加強畜牧業產品交易市場和相關的經濟聯合體以及經紀人隊伍建設，開辟較為廣闊的畜牧業產品銷售市場，切實解決畜牧業產品的銷售不暢的問題。四是加強信息服務體系建設。充分發揮政府部門、鄉鎮企業、新聞媒體以及各種中介組織的作用，為農民提供及時、準確、有效的信息服務，要搞好網絡進村入戶工程建設，大力發展“互聯網+”工程，讓農牧交錯區群眾及時了解產業發展動態，為農戶主動調整產業結構提供有用信息。

2、提高壩上地區整體文化素質，引導農戶自覺參與到禁牧工程中

林業資源保護與利用的主體是農牧民，通過逐步提高壩上地區整體文化素質，提高農戶收入，引導廣大農戶自覺保護林業資源，更有效率地從土地上產出更多更好的經濟價值，形成和諧可持續的農牧發展環境。在圍封禁牧政策實施過程中，要充分考慮政策對當地農戶生活質量的影響。較現在的禁牧政策而言，今后出臺新的配套政策應充分考慮農戶的切身利益和感受，把集體感情方面的工作做到位，維護地區團結和經濟社會穩定。

3、政府通過補貼、免稅等政策引導，鼓勵農戶發展旅游相關的第三產業

壩上地區近幾年的旅游業發展的風生水起：張北縣的壩上草原、遺址，康保縣的滑雪場，尚義縣的外長城，沽源縣的濕地、草原。隨著這些景點知名度的提高，加之獨特的地勢造就的涼爽氣候，越來越多的大城市游客來旅游，尤其是夏季。旅游業相關的第三產業是環境污染最少、增收最快的產業，政府可以利用旅游景點，通過補貼、免稅、培訓等政策引導，鼓勵景點周邊的村莊實現由第一產業向第三產業的轉型。如對農戶進行導游培訓，成立有組織的景點導游機構；鼓勵農戶開“農家樂”或到景區做生意。政府稍加引導，農戶完全有可能實現由第一產業向第三產業的職業轉型。

4、建立人性化、層次遞進的懲罰機制，提高威懾力

奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》中所列舉的那些成功的案例中，我們會發現，所有的懲罰都是由淺入深，立足人性，層次遞進：警告—小罰—大罰。用懲罰手段逐漸加重的方式來提高犯錯成本，增加政策威懾力，從而達到懲罰的糾錯目的。

5、加強政策宣傳，健全政策制度，明確權責，提高政策執行者的素質

首先，在政策實施前期，應該借助電視、報紙、網絡等途徑大力宣傳，同時拓寬反饋渠道，聽取政策客體的反饋，對政策及時作出調整，讓客體意識到自己的主體價值，進而達到減少實施阻力、增加政策“知名度”的目的。其次，基層政策的執行較敏感，干群矛盾易激發，如果把政策執行當中的一些多發事件形成固定的制度去執行，不僅可以減少執行人員的自由裁量權，規范政策執行行為，還可以增加政策執行的透明度，維護政策客體的知情權。此外，明確權責，使得權責對等、責任到人，用“強制力”激發出執行主體的工作動力，同時輔之以表彰、獎金等正面強化的激勵，“軟硬兼施”改變政策執行的隨意性、不公平。與此同時也要注意規范、提高執行主體的素質，改變基層執政的簡單粗暴行為，樹立良好的政府形象。

6、建立全民監督機制，充分發揮政策對象的作用

要想實現低成本的有效監督，最好的就是按照奧斯特羅姆所總結的，“使監督成為人們使用公共池塘資源時自然引發的副產品”，即要建立全民監督，使政策客體自發監督，在資源的使用當中自然地實現監督，而不是刻意地建立監督。但要實現全民監督，需要先按照奧斯特羅姆總結的八原則對禁牧政策實行改進，把禁牧政策改造成一個將民意、當地現實條件、分級制裁、沖突解決和治理活動融合在一個多層次的嵌套式企業當中加以組織。如，可以嘗試建立林木看護協會，禁牧后應該靠農戶看護林業，協會成員可以由較有威信的老干部、大學生和村民組成，協會拿出林木看護的相關辦法并通過村民委員會決議后執行，通過提高牧民保護草場的自覺性，形成政府牽頭、牧民參與的草地生態環境保護政策監督機制。

一項好的政策措施，一定是一個以上級指示為核心，結合本地區域優勢發揮具體創造的過程，在這個過程中政府是主體，更是中堅力量，具有不可替代的作用。壩上地區涵蓋四縣，要想將禁牧政策更好地推行，最終達到環境治理的目的，四縣政府必須加強合作，協同發揮作用，將各自的區位優勢，與省政府、中央政府的政策指導相結合，在貫徹執行上級指示的同時，維護好農戶的利益。

[1]奧斯特羅姆：公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海譯文出版社，2012.

[2]付轉業：半農半牧區畜牧方式的優化[J].當代畜牧，2013（11）.

[3]海力且木·斯依提、朱美玲、蔣志清：草地禁牧政策實施中存在的問題與對策建議——以新疆為例[J].農業經濟問題，2012（3）.

[4]楊瑾：從禁牧看政策執行不力— —以內蒙達茂旗某鎮為例[J].傳承，2008（6）.