農村公共服務體系建設研究——以環境衛生為例

○王永強

（廣西師范學院經濟與管理學院 廣西 南寧 530299）

一、農村公共服務體系概述

公共服務和公共產品是兩個緊密相連的概念，二者均是相對私人而言，無法劃分出嚴格的分界線。公共產品是指由政府生產或提供的，用于滿足社會成員共同需求的產品；公共服務主要是指以政府為代表的公共部門為滿足社會公共需要，運用公共權力和公共資源，通過各種機制和方式，提供物質化或非物質化的公共產品或服務，以實現公共利益目標的行為總稱。從政治層面理解，公共服務是一種政府公共職能，政府作為公共服務的供給主體，有義務向全體公民提供服務；從經濟層面理解，公共服務具有非競爭性和非排他性，私人部門供給會出現低效率，需要政府引導，以保障公共服務的平等性。

農村公共服務是按照產業發展、地理位置等來劃分的一種公共服務類型，與城市公共服務相對應。農村公共服務是指在農村地區為滿足農業生產或農民生活的需要，由政府及其他主體通過各種機制方式，提供的物質化或非物質化的公共產品或服務。農村公共服務體系是以農村居民和農業從業者為主要服務對象的一套保證農業生產、農民生活及農村經濟社會發展的全方位、多層次的政府公共服務系統的總和。這一服務體系立足于兩個基本點：一是這個服務體系的服務對象是農村居民或農業從業者；二是這個服務體系的目標是為了提高農業的生產力和農民的生活質量。農村公共服務的具體內容包括：農村醫療保障、農村教育、農村環境衛生、農村社會保障等方面。本文將重點討論農村環境衛生這一大類。

二、農村環境衛生服務體系現狀

1、農民自身普遍缺乏環境保護意識

實際上，很多農民文化知識儲備少，缺乏基本的環境保護意識。污水隨意排放、垃圾隨手丟棄、農藥化肥使用等日常生活生產方式，在他們看來，并不是污染環境，只有企業的污水、垃圾等污染才是真正的污染。大多農民缺乏環境保護的相關習慣，環境社會監督意識差，環境保護往往需要更多時間和精力投入，而農民更關注的是如何獲得更多的收入、縮小和城市居民的差距以及提高自身生活水平。意識決定態度，態度決定行動，沒有環境保護意識，無法做出環境保護行為，這一情況使得環境污染日益加重，

2、農村環境衛生法律法規不健全

長期以來，我國的環境保護相關的法律法規的制定都是基于城市環境而創制的，缺乏專門針對農村環境衛生的實際情況而制定的相關法律法規。由于農村的環境衛生問題和城市環境問題的特點存在著很大差異，導致目前很多環境衛生方面的法律在農村的環保問題上表現出極大的不適應性。在鄉村，環境衛生問題主要是由于村居建設缺乏規劃、農民生活生產垃圾以及農村工業化進程中一些鄉鎮企業污染導致。因此，應盡快根據農村環境衛生現狀及特點，制定和完善相關法律制度，為農村環境保護提供制度機制保障。

3、農村環境衛生服務供給主體單一

建國以來，我國農村環境衛生服務供給的唯一主體是政府，長期處于供給主體的壟斷地位，這種供給模式受到地方政府服務質量影響較重，根據調查顯示地方政府供給農村環境衛生服務存在嚴重缺位現象。首先，單一的供給主體造成籌集資金狹窄，過度依賴財政撥款，供給積極性不高，無法高效運用市場資金發揮社會力量的作用，農村環境衛生服務嚴重不能滿足農民需求；其次，作為農村環境衛生服務的提供方的鄉鎮政府，大多存在從事農村環境衛生公共服務的專職工作人員較少的問題，無法真實了解農民的需求及實際情況，往往以“包辦”的形式過于籠統地提供一些簡單的農村環境衛生服務，針對性不強且效率低下。

4、農村環境衛生管理體制不健全

縱觀我國環境監管部門的設立，不難發現，職能部門最底層是縣級環保局，這就意味著我國農村地區基本沒有環境監管部門；同時，我國環境保護機構致力農村環境的數量十分少，設置在農村基層的幾乎沒有，這就形成了我國農村環境監管和保護的空白區。環境管理組織匱乏，缺乏專業環境保護組織，監管教育力量嚴重不足，且存在著較為嚴重的滯后性，使得大部分農村環境保護和治理工作不能有效開展。

5、農村環境衛生服務體系建設資金投入不足

目前財政體制下，政府財權主要集中在中央和省市政府，縣鄉政府財政普遍短缺，申請農村環境保護經費往往受審批手續繁瑣，造成地方政府對農村環境衛生公共服務的資金支持能力較弱。在農村稅費改革后，大多鄉鎮政府沒有其他財政來源，使得資金問題更加突出。當供給資金出現供需矛盾時，地方政府無法有效生產和供給農村環境衛生公共服務，甚至將應由其提供的公共產品，交由村民集資的方式解決，造成農民負擔過重。此外，個別地方還存在官員為了自己的政治業績將財政投入到見效快的其他項目或者工程上，造成了農村環境資金短缺。

三、完善農村環境衛生服務體系的有效途徑

1、提高農民環境保護意識意識

受傳統觀念影響，廣大農民為改變自身生活質量，更重視經濟收入，而忽視了對環境的保護，這是環保意識缺乏的重要表現。因此，應把提高農民的環境保護意識作為地方政府的一項重要工作來抓，引導農民養成良好的生活習慣、走上科學生產道路，做到文明生活、科學種田，鼓勵村民積極參與到環境衛生保護工作中。發揮基層政府宣傳作用，就地開展環保知識講堂、健康講座、科學種植養殖培訓班等培訓，打造公共環境衛生教育體系，提高農民環境保護意識，形成農村環境衛生服務的內生機制。

2、構建和完善農村環境衛生法制體系

針對我國農村經濟社會發展現狀以及農民生活習俗和生產方式，構建和完善農村環境衛生法制體系。首先，要避開城市主導的影響，充分考慮農村環境衛生問題的特點、農民的生活需求以及農業發展現狀。其次，要加緊農村專項法律的創制，例如《農村環境環境保護法》、《大氣污染防止法》等，完善農村環境衛生保護的法制體系，為監管和改善農村環境衛生提供可靠依據。再次，各地還要根據當地農業產業特點、農民生活水平，制定適合地方的相關條例，與國家法律法規相互協調、共同發力為農村環境衛生問題的解決提供法律體系支撐。最后，要變環境執法為環境服務。環保部門的相關工作人員，要意識到農村環境衛生工作的特殊性，尤其鄉鎮基層工作人員要牢固樹立服務意識，摒棄強制執法的觀念。

3、完善農村環境衛生公共服務的多元供給機制

公共服務供給主體包括承擔供給職責和付費義務的地方政府，也包括直接對消費者提供服務的提供主體，二者既可以合一，亦可以分離。因此，在農村環境衛生公共服務中，具有混合性質的公共產品既能由政府供給，也可以由市場主體供給。對于這類產品或服務的供給，政府通過公共服務市場化的推進，打破政府壟斷，發揮兩者競爭，讓企業等市場主體參與進來，改變農村環境衛生公共服務由政府單一主體供應的局面。引入市場供給主體，不僅能夠提高農村環境公共服務的供給效率，又能滿足農民的選擇性需求，進而改善農村環境面貌。

4、積極探索農村環境衛生管理體制

根據我國目前環保部門的設置，縣一級環保單位是最底層的環保部門，農村沒有專門的環境監管部門。因此，要進一步使環保監管部門向農村下沉，建立和完善獨立且專門的鄉鎮環保監管機構或促使區縣環保部門在鄉鎮增設派駐機構，填補農村環境監管空白區域，落實監管職能，切實解決農村環境保護監管缺位的問題。同時，應建立“三級聯動”工作機制，區縣成立環境治理辦，鄉鎮建立環境衛生管理辦公室和村級環境衛生管理站，專門處理農村公共環境衛生保護事宜，形成區縣、鄉（鎮）、村“一級抓一級、層層抓落實”的責任機制。

5、完善財政體制，加大對農村環境衛生服務的資金投入

建立上級政府財政的專項轉移支付制度，保障地方政府對農村環境衛生公共服務的資金投入力度，使基層政府公共服務供給能力與職責相匹配。完善政府財政管理體制，改變以往對農村環境衛生治理投資比重偏低的狀況，緩解農村地方政府公共服務供給資金困境，保障地方政府對農村環境衛生公共服務供給的能力，有利于穩定農村地方政府用于農村環境衛生服務供給的資金來源，也有利于優化農村公共服務資源配置，能提高公共服務的覆蓋面，確保農村環境設施以及環境保護所需人力購買的資金支持。

四、結語

綜上所述，農村環境衛生公共服務體系的構建，關系到新農村建設的進程，關系到城鄉的協調發展，關系到“三農”問題的破解，是全面建成小康社會的關鍵。因此，必須從農村環境衛生公共服務的供給主體、服務資金、監管體制、供給機制入手，完善農村環境衛生公共服務體系，真正改變農村面貌、改善農民生活環境，促進農業健康可持續發展。

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