自貿區擴容啟動改革新引擎

文/尚正平 編輯/王亞亞

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自貿區擴容啟動改革新引擎

文/尚正平 編輯/王亞亞

2014年底國家批準新設廣東、福建、天津自由貿易試驗區，并對上海自貿區進行擴區。此舉標志著我國對外開放在廣度、深度及力度上都有了新突破。

自貿區2.0

自貿區建設是我國在新形勢下推進改革創新的重大舉措。自2013年上海自貿區推出，再到2015年4月新設粵、津、閩三地自貿區試點掛牌和上海自貿區建設進一步擴容升級，我國自貿區建設步入了2.0時代。盡管自貿區建設的戰略意義已經多方探討，但實地進展鮮見報端。為此，本刊特派自貿區調研小組分赴粵、津、閩三地調研，以了解自貿區建設的實際狀況。三地經濟基礎與產業特色各異，三地自貿區的建設進展也不盡相同。本刊特將自貿區頂層設計與主體實踐相結合，組稿以饗讀者。在這里尤要感謝外匯局廣東省分局、外匯局天津市分局以及外匯局福建省分局的大力支持。

——編者

作為全球第二大經濟體，我國對外開放已經站在新的起點上，必須以更高水平、更寬領域、更多層次的對外開放引領改革與發展。建立自由貿易試驗區是其中一項戰略性舉措。

2014年底，國家批準新設廣東、福建、天津自由貿易試驗區，并對上海自貿區進行擴區。此舉標志著我國對外開放在廣度、深度及力度上都有了新突破。國務院印發的自由貿易區總體方案，要求四大自貿區要當好中國改革開放排頭兵、創新發展先行者，同時緊密圍繞國家戰略，積累可復制、可推廣的經驗和成果。2015年4月21日，新設的三個自貿區同時掛牌，中國自貿區建設步入新階段。

打造區域特色

作為自貿區建設的牽頭部門，商務部曾公開對外表示，三個新設自貿區將能夠與上海自貿區形成對比試驗、互補試驗，共同驗證制度創新推廣的可行性，以建設更多改革開放的試驗田。新設自貿區將復制上海自貿區的成功經驗，并在事中事后監管、投資管理制度、貿易監管、金融制度等領域進行改革創新。與上海自貿區相比，新設的自貿區既復制推廣了上海自貿區的經驗，也有各自不同的定位，將努力打造區域特色。

一是統一、透明、高效的事中事后監管。擴大開放與加強監管是確保自貿試驗區成功運行的兩個輪子。目前，三個新設自貿區與上海自貿區均使用統一的負面清單管理模式和外商投資國家安全審查試行辦法，但在事中事后監管和行政管理體制改革上，三個新設自貿區既要吸收上海成功經驗，也要加大各自的制度創新力度。

2013年以來，上海自貿區以轉變政府職能為核心，加強體制機制建設，健全社會信用體系制度，初步建立了信用獎懲機制，以及信息共享和綜合執法制度，建設起覆蓋34個部門的信息共享平臺，還建立了企業年度報告和經營異常名錄制度。擴區后的上海自貿區將根據國務院的要求，在12個重點領域加快完善事中事后監管制度，包括探索完善開放條件下的專業監管方式，以及行政公開透明制度、公平競爭制度和權益保護制度。

三個新設自貿區的方案中列明了深化行政體制改革，推進政府管理轉向事中事后監管，健全社會信用體系、建立綜合執法機構，以及鼓勵社會力量參與市場監督等內容，但由于三個自貿區的發展方向和功能定位存在一定差異，有關事中事后監管不僅要協調一致，也要各有側重。如廣東自貿區橫琴片區率先設立由澳門特區前任特首、全國政協副主席何厚鏵任首席顧問的“橫琴專家委員會”，下設戰略研究組、經濟貿易組、區域發展組、法律咨詢組，就橫琴片區支持澳門經濟多元化展開相關工作。這種聘用港澳特區社會人士參與園區治理的制度化安排，有其特殊性，對推進社會共治、優化行政管理體制有很好的示范作用和引領作用。天津自貿區方案中明確提出服務京津冀協同發展的戰略，其先行先試經驗要率先在京津冀地區復制推廣，然后再向全國推廣?；诖?，近期河北提出要將天津自貿區部分試驗政策延伸至唐山、曹妃甸等地，對應的事中事后監管制度以及政府部門職能調整必須跟上。這或許會影響到天津自貿區行政體制改革與京津冀區域行政格局的對接。

二是構筑安全、多元、便利的開放型金融體系。資本賬戶開放、人民幣國際化等，是自貿區探索的重點任務，也是國內外關注自貿區進展的重要標志。總體上看，三個自貿區金融開放的廣度、深度與上海自貿區存在一定落差。2013年以來，上海自貿區基本形成了以探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放為主要內容的金融制度創新框架體系，建立了本外幣一體化運作的自由貿易賬戶體系，推出了“國際能源交易中心”、“國際金融資產交易中心”等平臺，上海證交所、中國金融期貨交易所等機構將在自貿區內設立面向國際的交易平臺。擴區方案中，進一步要求“加大金融創新開放力度，加強與上海國際金融中心建設的聯動”。就整體金融開放試點而言，三個自貿區部分汲取了上海的經驗，包括深化外匯管理改革，允許區內企業個人按規定投資于境內外證券期貨市場，促進跨境投融資便利化和資本項目可兌換先行先試等。

此外，就金融市場建設而言，新設自貿區將在特定區域、業務和機構準入方面較上海先行一步，體現了各自的特色與優勢。廣東自貿區面向港澳，其前海及橫琴片區在開展與港澳金融合作方面，遠遠領先于其他自貿試驗區。其方案中提出，“允許符合條件的外國金融機構設立外商獨資銀行，符合條件的外國金融機構與中國公司、企業出資共同設立中外合資銀行”，支持港澳企業參與區內商品期貨交易、保險、基金、風險投資等業務。這些舉措的落地，將為粵港澳三地的金融經濟合作注入新的動力，并為香港穩固其國際金融中心地位提供有力的支撐。

福建自貿區金融開放內容少于其他自貿試驗區，但在兩岸金融合作方面優勢明顯。其方案中明確，要“為區內臺資法人金融機構在大陸設立分支機構開設綠色通道，支持在區內設立兩岸合資銀行，放寬臺資金融機構參股區內證券基金機構股權比例（對合資基金管理公司的持股比例可超過50%），允許新設兩家兩岸合資的全牌照證券公司，允許區內金融機構投資符合條件的臺灣金融產品等，支持廈門兩岸區域性金融服務中心建設等”。這些舉措將為深化兩岸合作、促進經濟金融發展創造條件。

天津自貿區則充分賦予租賃業發展的金融創新功能。在金融租賃業務、平臺、海外融資，以及大型設備融資租賃等方面進行先行先試，明確要建設國家租賃創新示范區，為境內外金融資源更好地用于促進實體經濟發展、帶動裝備制造出口、技術設備引進再創新、滿足國內產業升級需要等，開辟了新的空間。事實上，近年來天津自貿區中的天津港片區（東疆保稅港區）在租賃服務方面大膽探索，已具備了較好的發展條件。

塑造雙向開放格局

與2013年啟動上海自貿區相比，新設的三個自貿區和擴區后的上海自貿區不僅僅是空間和地域大幅增加，更重要的是更加注重產業升級、科技創新、社會發展和區域合作。如擴區后的上海自貿區新增約90平方公里（包括金橋開發片區和張江高科技片區），將深化科技創新體制機制改革，建設具有全球影響力的科技創新中心，同時推進貿易監管制度創新，鼓勵企業參與“自主報稅、自助通關、自動審放、重點稽核”等監管制度創新試點，探索長三角區域國際貿易“單一窗口”建設，發揮對長江經濟帶的輻射帶動效應。

廣東自貿區戰略定位是打造粵港澳深度合作示范區，21世紀海上絲綢之路重要樞紐。為此，在下屬片區著力發展以生產性服務業為主的現代產業，建設國際性樞紐港，大力發展文化教育和國際商務服務等。在金融、交通航運、商貿服務、專業服務、科技服務等領域推進粵港澳服務貿易自由化，為吸引港澳企業和人才進駐，在出入境、生活待遇、社會保障、車輛進出等方面給予港澳個人以更加便利的安排。同時，積極擴大對內開放，增強自貿試驗區的輻射帶動功能，打造泛珠三角區域發展綜合服務區，鼓勵內地企業、個人通過自貿區與港澳地區企業合作，乃至“走出去”開展全球投資合作。

天津自貿區戰略定位重點是打造成為京津冀協同發展高水平對外開放平臺，面向世界的高水平自由貿易園區。為此，其下屬的天津港、天津機場、濱海新區三個片區重點發展航運物流、金融創新等現代服務業，以及航空航天、裝備制造業、新一代信息技術等高端制造業。相對于其他自貿區，天津自貿區更加突出口岸資源整合和服務輻射功能，擬實施啟運港退稅政策，推動津冀兩地港口一體化，依托產業轉移引導基金促進京津冀產業協同發展，加強三地交易市場互聯互通，推動區域金融市場一體化，建設教育國際化綜合改革試驗區等。這些區域合作的重大舉措，將為天津自貿區推動京津冀地區協同發展、擴大對內對外開放創造條件，推進我國北方地區改革開放和經濟發展。

福建自貿區戰略定位是形成兩岸合作示范區，建設21世紀海上絲綢之路核心區。為此，福建自貿區下設的平潭、廈門、福州片區突出與臺灣的多層次產業合作，并賦予更具突破性的服務開放、社會管理新措施。比如允許持臺灣地區身份證明文件的自然人到自貿區內注冊個體工商戶，無需經過外資備案，探索推動兩岸社會保險等方面對接，將臺胞證號管理納入公民統一社會信用代碼管理范疇，探索臺灣專業人才在區內行政企事業單位、科研院所等機構任職；推動實施兩岸機動車輛互通和駕駛證互認。

此外，三個自貿區和擴區后的上海自貿區也享有一些財稅優惠政策，包括按規定申請實施境外旅客購物離境退稅政策，對促進貿易的選擇性征收關稅，研究完善適應境外股權投資和離岸業務發展的稅收政策，以及在橫琴、平潭實行企業所得稅減按15%征收等。這些政策有的尚在研究制定中，有的因其特殊的適用對象難以復制推廣至全國，總體上對財稅征收、投資流向、市場環境等影響有限。

先行先試取得積極進展

2015年4月21日，新設三個自貿區掛牌，有關實施方案和配套政策也陸續出臺。雖然距今只有兩個月，但三個自貿區在重點開放試點試驗方面均取得積極進展。正如商務部新聞發言人沈丹陽在7月7日召開的新聞發布會上所談及的，廣東、天津、福建3個自貿區掛牌以來，深入推進總體方案各項改革創新措施，在加快政府職能轉變、促進投資貿易便利化方面，均已進入了實質性階段，并取得了初步的成效。

全面啟用負面清單管理模式，提高外商投資透明度和便利化。5月8日，商務部印發的《自由貿易試驗區外商投資備案管理辦法（試行）》在自貿試驗區正式實施。商務部在總結上海自貿區外商投資管理體制改革經驗的基礎上，進一步改革自貿區外商投資合同章程備案程序。對于負面清單以外領域的外商投資，投資者可自行選擇在投資實施前或投資實施之日起30日內辦理合同章程備案，備案時間縮短為3個工作日。1個多月來，3個新設自貿區吸收外資集聚效應明顯。

新設的自貿區對外商投資實施準入前國民待遇和統一的負面清單管理模式，由審批制改為備案制，減少了復雜的審批程序，節約了時間成本，提高了外資投資注冊效率。

全面推行貿易便利化，助力形成外貿競爭新優勢。三個自貿區復制推廣上海自貿區經驗，推行國際貿易“單一窗口”試點，加快推進形成電子口岸跨部門共建、共管和共享機制，促進了貨物貿易與服務貿易的發展。

全面推進事中事后監管，提升經濟治理能力水平。如廣東自貿區推行商事登記制度改革，實行多證合一、三證聯辦和電子證照卡，注冊時間從以前的10個工作日縮減至1個工作日。深化行政管理體制改革，增強了市場主體活力，增強了企業投資信心和動力。

全面實施多層次、多領域的金融開放，為人民幣國際化和資本賬戶開放積累了經驗。目前，上海自貿區已經建立自由貿易賬戶，建立起金融自由化的基礎設施，未來，將擇機試點資本項目可兌換；廣東自貿區將推動資本市場的深港通建設；天津自貿區試點跨境人民幣業務創新、離岸金融、民營銀行和融資租賃等；福建自貿區將突出對臺特色，推動閩臺金融合作。

全面打造特色開放型經濟，形成區域開放新亮點。新設自貿區積極開展新型業態和商業模式的探索，很多已經成功落地并鋪開。例如，天津自貿區的融資租賃業務集聚效應明顯，成立一個月以來直接投資資本及直接外債資金90%以上流入融資租賃業。廣東自貿區前海片區的跨境電子商務迅猛發展。這些新型業務將為區域開放發展帶來新的經濟增長點。

寄望改革進一步釋放紅利

首先，深化負面清單模式的應用。負面清單既是國際通行的投資管理方式，也是我國探索擴大對外開放的重要舉措。與上海自貿區2014年版負面清單近190條款相比，最新的2015統一版負面清單降至122條，開放度和透明度進一步提高，對外資準入的限制條件更加具體，與國際通行規章進一步銜接。新設自貿區在實行負面清單管理的進程中，一方面要本著科學、有序的態度，更加注重透明、規范、風險可控、責任可溯；另一方面也要積極探索，為今后負面清單調整完善、穩步擴大開放提供充分的依據和保障。今后，新設自貿區要在健全第三方開放風險評估機制的基礎上，進一步明確服務業、制造業開放的重點和難點，研究制定細分行業開放的時間表、路線圖，穩步推出服務業和先進制造業等領域對外開放新舉措，充分發揮好對外開放“壓力測試”作用。同時，切實提高風險管控能力，堅持底線思維、堅決防控開放后可能發生的各種系統性風險，用好安全審查、反壟斷審查、行業監管、技術標準、信用體系建設等綜合監管手段，抓緊建立自貿區金融監管協調機制和跨境資金監測機制，優化試驗區綜合性風險監測預警機制。

其次，自貿區的制度創新要進一步深入推進。在風險可控的前提下，進一步加大“一線放開”力度，不斷提高對外貿易投資便利化水平。要加強部門間改革的協同推進，提高事中事后監管的系統化、信息化水平，優化作業流程由“串聯”改為“并聯”，力爭在自貿區率先推行“三張清單”（即負面清單、責任清單和權力清單）管到底，提高行政效率、降低行政成本。加快配套的法律法規調整速度，及時彌補試點試驗新領域的法律空白。比如推進電子政務建設，須與《檔案法》等法律法規銜接，進一步明確電子簽章等的法律效力。要及時總結經驗，完善評估推廣機制，對試點效果好的成果適時進行復制推廣，充分釋放改革紅利，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑積累新經驗。