農民工市民化問題的研究——以商丘為例

曹秋華

(中國人民銀行商丘市中心支行，河南　商丘　476000)

農民工市民化問題的研究——以商丘為例

曹秋華

(中國人民銀行商丘市中心支行，河南商丘476000)

摘要：農民工市民化作為推進我國城鎮化的重要命題，是提高農民工融入城鎮的能力、提高勞動生產率的必然選擇，有利于破解城鄉二元結構，進一步釋放社會生產力和內需潛力，促進農業與工業、鄉村與城鎮的和諧共進，是我國實現現代化的重要支撐。要推進農民工城鎮化，提高城鎮化質量，面臨許多困難和障礙，如何把握新型城鎮化的關鍵點，其中一個關鍵就是解決農民工市民化問題。本文從商丘地區農民工的具體情況出發，通過本地區采取的農民工城鎮化的一些政策的效果出發，揭示這一過程中存在的主要問題，探尋一條解決農民工市民化的途徑。

關鍵詞：農民工市民化；問題；研究

一、商丘市農民工轉移就業情況

統計顯示，全市(含永城市)總人口890.5萬，其中農村人口609.6萬，農村勞動力人數415.4萬人。截至2014年12月底，全市農村勞動力轉移就業人員230.4萬人，其中全市30歲及以下轉移就業人員105.6萬人，占全部轉移就業人員的45.8%；31至49歲轉移就業人員86萬人，占全部轉移就業人員的37.3%；50歲(含50歲)以上轉移就業人員38.7萬人，占全部轉移就業人員的16.8%。由此可見“80后”、“90后”新生代農民工已逐步成為我市轉移就業人員的生力軍。在全部轉移就業人員中，與上一代農民工相比，新生代農民工無論是外出動因、心理定位，還是身份認同、職業選擇，都發生了根本性變化，特別是有三個比較明顯的趨勢：從亦工亦農趨向于全職非農，從城鄉流動趨向于融入城市，從謀求生存趨向于追求平等。即使出現季節性、產業結構調整性失業，他們也不愿再回到農村，即使回到農村，也無法成為農村生產的主力。因為他們已經不具備從事農業生產的技術條件，缺少相應的能力和興趣。所以說，實現農業轉移人口市民化的主要工作對象就是這部分轉移到城鎮就業的新生代農民工。

二、促進農民工進城配套政策推進情況

近年來，商丘市各級認真貫徹中央、省委、省政府的相關文件精神，高度重視農民工工作，把它作為重要工作來抓，出臺下發了《商丘市人民政府關于解決農民工問題的實施意見》(商政〔2006〕45號)。積極采取措施，著重從解決拖欠農民工工資、規范農民工用工秩序、參加工作醫療保險、改善職業安全衛生條件、子女接受義務教育等農民工熱切期盼的“十件實事”抓起抓好，取得了顯著的成效。同時，下發了一系列文件，為促進農民工市民化提供了政策保障。

(一)全面清理拖欠農民工工資，建立農民工工資支付保障制度

2007年，根據《河南省政府辦公廳關于切實做好農民工工資支付工作的通知》(豫政辦 〔2007〕115號)規定，商丘市便建立了農民工工資支付保障制度，明確規定了農民工工資支付的有關問題，使商丘市的農民工工資支付有了剛性保障。在此基礎上，建立健全了企業勞動保障守法誠信制度、工資支付監控制度、工資支付保障金制度，積極推進農民工工資發放實名制，通過銀行發放農民工工資等辦法，完善解決拖欠農民工資的長效機制。定期不定期開展農民工工資支付情況專項檢查，堅決遏制拖欠農民工工資的行為，確保農民工工資支付真正落到實處。

(二)規范勞動合同管理，促進農民工用工秩序良性發展

農民工工作是當前就業工作的重點，也是今后長期工作重點。截止目前，商丘市農民工市內從業人數約60萬人，其中90%以上農民工與用人單位簽訂了勞動合同。我市一方面積極推行勞動合同簽訂工作，擴大合同簽訂率。另一方面，加大勞動監察力度，監督用人單位履行勞動合同，保障勞動者的合法權益。針對部分用人單位屢次侵害勞動者合法權益的現象建立了重點監控制度。

(三)改善公共就業服務體制，提升農民工轉移就業率

切實加強人力資源市場建設，提高服務水平。目前，商丘市人力資源市場已建成集政策咨詢、信息發布、職業指導、職業介紹、勞務輸出、勞務派遣、技能培訓、技能鑒定、社會保障、勞動合同鑒證、勞動者權益維護等為一體的多功能服務場所，梁園區、虞城、民權、睢縣、寧陵、夏邑都建成了一定的規模的人力資源市場，全市建成294個鄉鎮社區勞動保障事務所(站)，充分發揮了服務創業、促進就業的基礎性作用。

(四)加強職業技能培訓，提高農民工就業能力

動員社會各類職業教育培訓機構和服務機構，為農村富余勞動力提供培訓和服務，提高其就業能力，促進就業轉移。一是努力構建農民工培訓體系，夯實培訓基礎。通過整合培訓資源，加大建設力度，全市初步形成由5所高等職業院校、48所中等職業學校和12所技工學校為龍頭，以11個公共實訓基地和67所企業培訓中心為兩翼，以103所民辦培訓機構為主體的技能培訓網絡，每年可開展各類創業、就業和職業技能培訓50萬人以上。初步形成了覆蓋城鄉的農民工培訓體系。

(五)積極推進農民工參加工傷和醫療和養老保險

加大《社會保險法》宣傳力度，促使農民工參加養老、醫療等社會保險，建立健全完善的社會保障體系，解除農民工的后顧之憂。認真貫徹城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法，積極主動為就業轉移農民工辦理養老保險關系轉移接續手續。著重解決兩區失地農民的社會保障問題，根據今年我市要實現城鄉居民養老保險制度全覆蓋的總體要求和工作安排，加大城鄉居民養老保險試點申報力度，強化措施，引導未參加城鎮企業職工基本養老保險的農民工參加城鄉居民養老保險；引導失地農民自主選擇參加城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險。目前，商丘市農民工參加工傷保險、醫療保險、養老保險總人數達到3.42萬人、1.6萬人、3萬人。

(六)保障農民工子女平等接受義務教育，解決農民工后顧之憂

按有關文件規定，商丘市把解決流動人口子女入學列入各地教育發展規劃，納入普及九年義務教育工作范疇和重要工作內容，并將此作為考核縣(市、區)教育部門和學校工作的重要內容，確保進城務工農民子女接受義務教育享受城鎮居民子女同樣待遇。各級教育行政部門還積極創造條件，多方籌措資金，幫助家庭經濟困難的進城務工農民子女就學，使農民工子女在義務教育方面享有平等的受教育權利。

三、本地農民工市民化工作中存在的問題

(一)轉移就業人員綜合素質低，就業競爭力差

全市轉移就業人員中，初中及以下學歷的占60%。另從技能素質上看，目前我市轉移就業人員中具有初級工技能的人數有64.6萬人，占全部轉移就業人員總數的28%；具有中級工技能的有27.4萬人，占全部轉移就業人員總數的11.9%；具有高級工(技師)技能的有6.4萬人，占全部轉移就業人員總數的2.8%。56.9%的外出務工人員尚沒有一技之長，就業競爭力低下。

(二)轉移就業人員參保意識不強，參保率低

根據統計，目前全市農民工參加工傷保險、醫療保險、養老保險總人數為3.42萬人、1.6萬人、3萬人，農民工參加社會保險人數比例較低。調查顯示，只有不到60%的農民工在求職時關心參加社會保險問題，商丘市農民工有選擇參加務工地社會保險的達50%以上，如參加工傷保險的比例相對較高，而參加務工地全部社會保障的只有不到20%。主要原因一是農民工只看到參保繳費降低了收入，而沒看到將來帶來的收益；二是工作流動性大、工作不穩定，加之社會保障制度不完善，社保關系轉移接續障礙多，壓抑了農民工參加養老保險的積極性；三是部分企業為降低生產成本，不主動讓農民工參保繳費。

(三)農民工市民化工作還存在諸多現實困難

據調查，農村轉移就業人員中有意向長期在城鎮就業生活的在85%以上，尤其是18—35歲之間的年輕人就業居住的愿望更高。據統計，在全市220萬農村轉移人口中，在城鎮實現穩定長期就業創業的有150萬人，已通過各種途徑轉換身份并在城鎮長期就業居住、實現市民化的僅有11.5萬人，占全部轉移就業人口的5.2%?，F實困難之一是進城怕高房價。動輒幾十萬的房價成為大多農業轉移人口進城安居樂業不可逾越的高山，也阻斷了他們想成為城市人的夢想；現實困難之二是進城怕失去土地。由于大部分農村轉移就業人員從事的是技術含量低的體能型崗位，流動性大，穩定性差，更易造成失業，而土地又是農民最基本的保障，也是農民的心理支撐，如果一朝喪失土地，卻又沒有在城市立足，將不啻為一場災難。調查顯示，74%的農村戶籍流動人口愿意在城市長期居住但不愿意放棄農村戶籍；現實困難之三是城市消費水平高，開支大。農業轉移人口之所以轉的多、留的少，最現實、最重要的原因之一就在于經濟收益相對偏低，滿足不了家庭在城鎮生活的需要。

(四)本地就業環境亟待提高和完善。由于商丘市還處于工業化初始階段，一些新建企業多屬勞動密集型，技術含量相對較低，還存在著企業薪資待遇低、文化娛樂設施少、企業文化缺失、管理簡單、粗放等現象，致使員工沒有歸屬感、安全感，出現了一部分企業招工難、留工難現象。

四、推進農民工市民化工作的對策及建議

實現農民工的市民化，就是一個由農業社會走向工業社會、由傳統社會走向現代社會的過程。這種轉化不僅僅是就業地點的變化，更要實現身份的變化，是要將一部分農民由農村人變為城市人，使他的“根”落腳在城市。

要實現這一轉換，首先要選準方向，即將農業轉移人口市民化作為城鎮化的首要任務。其次要選擇好路徑。這個路徑包括兩方面，一是解決從農民轉化為市民的過程中可能遺留在農村的問題，比如，農村的承包地、宅基地等財產處置問題；二是進入城市以后，解決農民的身份、待遇問題，包括家庭、就業問題等。當前的關鍵，就是有目標、分階段、分步驟實施，使這樣一個歷史性進程能夠相對穩定地向前推進。

一是落實戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶籍管理制度。根據剛剛下發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)，要建立城鄉統一的戶口登記管理制度，取消農業戶口、非農業戶口性質和由此衍生的其他戶口類型，統一登記為“居民戶口”。剝離或取消附加在戶口上的一些社會管理功能，有步驟、大力度深入推進改革戶籍制度背后的就業、入學和社會保障體制，完善相關政策，使進城農民在子女就學、醫療、就業、住房等社會保障方面享受城鎮居民完全平等的待遇，進而促進在城鎮穩定就業居住的農村轉移人口盡快轉變為真正的市民。這為農民工市民化打下堅定基礎，下步貴在落實。

二是深化收入分配制度改革，提高農村轉移人口家庭收入。工資性收入是農村轉移人口家庭最主要收入來源，要繼續深化收入分配體制改革，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。確保職工工資增長與物價上漲保持相對適度的增幅，同時要超過GDP增長速度。只有這樣，農村轉移人口才能充分享受改革和經濟發展的成果，才能為農村轉移人口安居樂業提供堅實保障。

三是要優化就業創業環境，拓展就業創業空間。要進一步落實和改進現有促就業創業政策，引導和促進勞動密集型企業、中小企業、民營經濟、各種服務業加快發展，積極鼓勵和支持勞動者自謀職業和自主創業，加強城鄉一體化職業技能培訓，鼓勵就近就業和返鄉創業。要進一步完善就業創業服務網絡系統，提供針對性的、有效率的就業創業服務，增加就業創業機會，拓展城鎮就業創業空間，吸引更多進城務工創業人員到城鎮就業居住。

四是完善各項社保制度，逐步建立城鄉一體化的社保體系。嚴格落實現有保障政策，進一步擴大進城務工創業人員社保覆蓋范圍，鼓勵農村轉移人口參加城鎮各項社會保險。凡被用人單位錄用的，必須為與之形成勞動關系的進城務工人員辦理養老、醫療、工傷、失業、生育保險等各項手續。對進城已落戶的人員，制訂統一的社會保險關系轉移接續辦法，對新申請參保人員降低參保門檻，做到應保盡保，逐步建立城鄉均等的社會保障體系。

五是合理配置教育資源，滿足城鄉居民多樣化的學習需求。加強硬軟件設施和師資力量建設，統籌考慮城鄉教育資源配置，優化城鄉教育布局，加大城鎮中小學軟硬件建設的投入，配備充足的師資力量，建設寬敞的校園設施，兌現一視同仁的入學條件，切實解決農民進城子女的就學壓力問題。

六是實行進城務工創業人員購房、租房扶持政策，實現居有定所。將進城務工創業人員納入經濟適用房、廉租房政策適用范圍，大力開發面向農民進城的政策性經濟適用房建設，積極探索創新鼓勵農村轉移人口進城定居購房、租房的辦法，簡化房產登記手續，減免有關稅費。對符合條件的農村轉移人口允許其繳納個人住房公積金，享受城鎮居民購房的同等優惠政策。支持有還貸能力的農村轉移人口購買自住商品房。對首次到城鎮購買普通商品房者，可根據不同情況，由政府給予一次性補貼形式給予鼓勵，真正能讓農村轉移人口進城買房安家，過上城里人生活。

七是建立農民宅基地退出、土地流轉補償機制，鼓勵有條件的農村轉移人口放棄宅基地進城鎮落戶。對凡已在城鎮購房定居或實現身份轉換人員，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按其退出的宅基地面積給予獎勵。在符合規劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調劑給有條件申請宅基地建設的本村村民的，可視作放棄宅基地享受經濟獎勵。農村宅基地退出補償資金來源為耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發等收益，也可將以上獎勵資金置換為其本人或家庭在城鎮的社會保障資金。

八是建立針對性援助機制，確保落戶居住者與城市生活的融合銜接。針對農村轉移人口在城鎮落戶的現實困難，各級政府和組織就積極伸出援手，出臺專門援助政策，建立專門工作機制，在辦理戶口遷移、住房登記、子女入學、參保繳費、乃至黨團關系轉移、參與社區組織生活方面積極給予援助，實現無縫銜接，使他們真正感受到城鎮對他們的認同，增強對居住城鎮的歸屬感。

參考文獻：

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