政府購(gòu)買非營(yíng)利性組織居家養(yǎng)老服務(wù)研究

吳修玲

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，山東 泰安 271000）

2003年以來，上海、南京、寧波、杭州等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為緩解老年服務(wù)供需緊張的矛盾，積極探索了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，并積極探索向非營(yíng)利組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式。經(jīng)過多年的實(shí)踐，取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但在推行中也產(chǎn)生了一些新的問題，如何解決這些問題成為目前研究的熱點(diǎn)。

一、非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老

非營(yíng)利組織是英文non-profitorganization(NPO)的中譯，與非營(yíng)利組織類似的詞匯還有“非政府組織”（non-governmental organization）、“ 公 民 社 會(huì) 組 織 ”（civil society organization）、“第三部門”（third sector）等。非營(yíng)利組織具有多角度的定義，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的定義為：是獨(dú)立于政府部門之外的公共部門的組成部分，組織目的在于滿足社會(huì)公共利益而非營(yíng)利，依靠會(huì)員繳費(fèi)、捐贈(zèng)者資助、政府財(cái)政撥款等資金來源完成組織使命，具有免稅資格和提供捐贈(zèng)人減免稅合法地位的特點(diǎn)。

居家養(yǎng)老是建立在個(gè)人、家庭、社區(qū)和國(guó)家基礎(chǔ)之上的，以居家養(yǎng)老為形式，以社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以國(guó)家制度政策、法律管理為保證，家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老體系。

非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老，是指非營(yíng)利組織依法通過相應(yīng)途徑，并以多種方式，參與居家養(yǎng)老管理并提供相關(guān)服務(wù)，從而增加社會(huì)和公眾養(yǎng)老服務(wù)的行為。非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老主要有直接參與和間接參與兩大類。第一，非營(yíng)利組織直接參與居家養(yǎng)老。在居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目上，通過承包政府的居家養(yǎng)老項(xiàng)目為老人提供服務(wù)。參加聽證會(huì)，非營(yíng)利組織可以通過參加居家養(yǎng)老保障方面的聽證會(huì)來表達(dá)自己的意見和主張；通過參加涉及養(yǎng)老保障的相關(guān)會(huì)議直接影響政府的決策。第二，非營(yíng)利組織間接參與居家養(yǎng)老。即非營(yíng)利組織通過各種形式向政府建言獻(xiàn)策及影響政府決策和行為。

二、政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的案例分析

（一）泰安市人口老齡化現(xiàn)狀

據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，泰安市60歲以上老年人口總量將由2010年底的81.92萬(wàn)人上升到113.8萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诒戎貙⒂?4.84%上升到19%，年均增加3.19萬(wàn)人。2030年老年人口將達(dá)到152.7萬(wàn)人，2050年達(dá)到160.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為25.2%和27.9%。

由于老年人口總量的大幅增加，使得泰安市老年撫養(yǎng)比將迅速上升。據(jù)預(yù)測(cè)，2015年該市老年撫養(yǎng)比為26.61%，平均3.8個(gè)勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)1個(gè)老年人，比2010年提高6.69個(gè)百分點(diǎn)。2020年老年撫養(yǎng)比將達(dá)到31.53%，2030年達(dá)到45.08%，2050年達(dá)到52.54%。

同時(shí)，隨著老年人口增多、老年群體日益高齡化，大部分親緣家庭將呈現(xiàn)4：2：1結(jié)構(gòu)，即一對(duì)夫婦在撫養(yǎng)一個(gè)孩子的同時(shí)要照顧四位老人，使得家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活照料負(fù)擔(dān)日益加重，將越來越多地依賴于社會(huì)。但目前，泰安市共有各類老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)107個(gè)，養(yǎng)老床位1.5萬(wàn)張，平均每千名老年人占有床位僅有18.3張，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老年人占有養(yǎng)老床位數(shù)50~70張的水平相差甚遠(yuǎn)。

（二）泰安市泰山區(qū)探索“居家養(yǎng)老”新模式

目前，泰山區(qū)71個(gè)城市社區(qū)服務(wù)中心、13處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、23家城市社區(qū)日間照料中心、10家農(nóng)村幸福院和82家衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部納入“12349”居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)統(tǒng)一管理，全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作邁入智慧新時(shí)代。

“12349”，是泰山區(qū)投資一百五十多萬(wàn)元，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。轄區(qū)老人需要幫助時(shí)，只需撥打‘12349’，服務(wù)就送到家，極大地方便老人生活。該信息平臺(tái)采取“政府主導(dǎo)、社會(huì)化運(yùn)作”的方式，由泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會(huì)提供服務(wù)運(yùn)營(yíng)保障，具備居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和民政業(yè)務(wù)咨詢?nèi)蠊δ堋?/p>

針對(duì)老人需求，泰山區(qū)依托泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會(huì)，匯集服務(wù)人員四千余人，為全區(qū)老人提供家政服務(wù)、健康醫(yī)療、法律和民政業(yè)務(wù)咨詢等無(wú)償、低償、有償志愿服務(wù)四大類三十多項(xiàng)基本為老服務(wù)項(xiàng)目。其中，“一家通”手機(jī)定位圍欄服務(wù)，為生活困難的1500名老年人免費(fèi)發(fā)放具備GPS定位功能的“一家通”老人專用手機(jī)，實(shí)現(xiàn)軌跡記錄、圍欄和實(shí)時(shí)定位。當(dāng)老人出現(xiàn)迷路、失蹤等情況時(shí)，對(duì)其進(jìn)行定位和活動(dòng)軌跡查詢。特別是，可根據(jù)子女要求設(shè)置圍欄，劃定特定的生活范圍，當(dāng)活動(dòng)范圍超出時(shí)，信息平臺(tái)及其子女就會(huì)及時(shí)收到告警提示短信，方便掌握老人的生活軌跡。“健康寶”遠(yuǎn)程健康監(jiān)測(cè)服務(wù)，以血壓儀、血糖儀、心電儀、血氧儀、體溫儀為采集終端，通過后臺(tái)數(shù)據(jù)處理平臺(tái)和健康醫(yī)療機(jī)構(gòu)，為老人提供健康分析及診療建議。家居安防服務(wù)是在有需求的老人家中，安裝家庭監(jiān)控?cái)z像頭和家庭門禁紅外設(shè)備，通過手機(jī)查看家庭實(shí)況，查看老人安危，如判斷有問題，可及時(shí)報(bào)警并上門核查。關(guān)懷提醒服務(wù)可設(shè)置生日提醒、服務(wù)預(yù)訂、健康信息等定期關(guān)懷提醒五項(xiàng)功能。

三、政府購(gòu)買非營(yíng)利組織居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中存在的問題

（一）政府選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)單一，雙向選擇余地小

部分政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行招投標(biāo)，限定一個(gè)行政區(qū)只能有一家服務(wù)企業(yè)的做法不適應(yīng)當(dāng)前全市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，易引起行業(yè)壟斷，服務(wù)對(duì)象沒有主動(dòng)選擇權(quán)，存在不滿情緒。如泰山區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的承擔(dān)著只有泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會(huì)一家非營(yíng)利組織來提供，老年人沒有選擇權(quán)。同時(shí)，由于存在可提供服務(wù)的非營(yíng)利組織競(jìng)爭(zhēng)不足的問題，帶來服務(wù)質(zhì)量難以提高，服務(wù)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格等一系列的問題。例如合肥市在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，就遇到可提供服務(wù)的非營(yíng)利組織競(jìng)爭(zhēng)不足的問題，致使政府購(gòu)買價(jià)高于自費(fèi)價(jià)，如自費(fèi)做按摩是40元一次，用服務(wù)券卻要80元。

（二）服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員專業(yè)性不強(qiáng)

一方面，非營(yíng)利組織中現(xiàn)有的從業(yè)人員專業(yè)性不強(qiáng)。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員多為40~50歲的下崗職工或者是農(nóng)村務(wù)工人員，文化素質(zhì)普遍較低，缺乏專業(yè)服務(wù)知識(shí)，雖然在上崗之前，當(dāng)?shù)孛裾块T對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，但這些培訓(xùn)僅僅是一種上崗人員的短期培訓(xùn)，專業(yè)性不強(qiáng)，不系統(tǒng)、不連貫。另外，由于缺乏后續(xù)資金的支持，非營(yíng)利組織不能對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行連續(xù)性的專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)。

另一方面，專業(yè)人員加入居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情不足。由于缺乏促進(jìn)非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，非營(yíng)利組織資金不充裕，沒有充分的資金吸引專業(yè)人才的進(jìn)入。另外，因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)世俗觀念的影響，某些具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的年輕人認(rèn)為給老年人服務(wù)低人一等，而不愿意從事這方面的活動(dòng)。

（三）非營(yíng)利組織運(yùn)行資金不足

非營(yíng)利組織籌資渠道單一，后勁不足。目前政府和民政部門對(duì)居家養(yǎng)老的投入是非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老資金的主要來源。但是對(duì)非營(yíng)利組織的資金投入是有限的，這對(duì)非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)來說力量還是臺(tái)下的，無(wú)法起到更好的效果。在非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)開展所需經(jīng)費(fèi)中，發(fā)達(dá)國(guó)家政府的投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上，而當(dāng)前我國(guó)政府的投入不超過30%。非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老的資金來源，除了政府支持，大部分就是來源于社會(huì)各界力量的捐助、社會(huì)福利彩票的收入，以及社會(huì)組織或個(gè)人組織成立的慈善基金，不能形成穩(wěn)定的收入來源。

（四）監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制還不完善

政府在與非營(yíng)利組織簽署購(gòu)買服務(wù)合同時(shí)，雖然也包括了評(píng)估與監(jiān)督內(nèi)容，但科學(xué)性與針對(duì)性不足。據(jù)一些行業(yè)協(xié)會(huì)反映，在購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格評(píng)估上缺少標(biāo)準(zhǔn)、隨意性過大，事后對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)水平與質(zhì)量的評(píng)估也失于空泛與粗疏。目前各地基本沒有建立獨(dú)立第三方的評(píng)估機(jī)制，缺乏完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，使得一些社會(huì)組織在提供居民養(yǎng)老服務(wù)時(shí)有機(jī)可乘，以次充好，導(dǎo)致公共服務(wù)品質(zhì)下降，使得民眾對(duì)政府購(gòu)買非營(yíng)利組織公共服務(wù)的公信力下降。此外，現(xiàn)有評(píng)估體系對(duì)服務(wù)對(duì)象的意見重視不夠，缺少以服務(wù)對(duì)象為主體的績(jī)效評(píng)估。

四、優(yōu)化政府購(gòu)買非營(yíng)利組織居家養(yǎng)老服務(wù)的措施

（一）推行雙向選擇

鼓勵(lì)能夠提供居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的非營(yíng)利組織統(tǒng)一在市民政局進(jìn)行備案，讓老百姓自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)機(jī)構(gòu)也可自主選擇服務(wù)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)雙向選擇，這樣更有利于市場(chǎng)化運(yùn)作及管理。同時(shí)，紙質(zhì)服務(wù)券可換成電子服務(wù)券，減少印刷成本并方便使用；服務(wù)券的使用由僅在本區(qū)使用逐步向全市通用發(fā)展，促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的有序競(jìng)爭(zhēng)。

（二）推動(dòng)非營(yíng)利組織專職工作人員職業(yè)化

建立一支素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、服務(wù)水平一流的專業(yè)化隊(duì)伍是決定非營(yíng)利組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重，也是在組織運(yùn)行中最薄弱的一環(huán)。而建立健全規(guī)范的培訓(xùn)教育體系是建立素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、服務(wù)水平一流的專業(yè)化隊(duì)伍的必要前提。因而非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)盡快建立起正規(guī)化的教育培訓(xùn)體系，在社會(huì)范圍內(nèi)引入專業(yè)護(hù)理人員，對(duì)在職人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括梳理誠(chéng)信服務(wù)理念、教授基本醫(yī)療知識(shí)、護(hù)理知識(shí)和心理健康知識(shí)等，培養(yǎng)復(fù)合型服務(wù)人員，全面提高為居家老人服務(wù)的服務(wù)水平。針對(duì)需求不同的老人提供不同類型服務(wù)項(xiàng)目的培訓(xùn)，如針對(duì)失能、半失能的老年人提供上門服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其生活照料、健康護(hù)理、緊急救援。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的考核制度，社會(huì)人員通過統(tǒng)一的入職資格考試后，頒布合格證書，從而獲得就職資格，方可從事服務(wù)工作。

（三）增強(qiáng)非營(yíng)利組織的籌資能力

解決資金問題，是解決非營(yíng)利組織瓶頸的關(guān)鍵，保障固定的資金來源，確保充足的資金，是非營(yíng)利組織得以發(fā)展和運(yùn)行的前提條件。非營(yíng)利組織除了接受政府撥款外，還應(yīng)該通過其他途徑籌集資金。在政府資金投入日益減少的背景下，非營(yíng)利組織必須轉(zhuǎn)變過去完全依賴政府的思想。非營(yíng)利組織要想維護(hù)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，完成居家養(yǎng)老服務(wù)工作，就必須加強(qiáng)自身的營(yíng)銷理念?？梢酝ㄟ^與營(yíng)利組織合作的方式，向社會(huì)宣傳自己的價(jià)值。另外，非營(yíng)利組織不斷宣傳自己，加大宣傳力度，傳播組織的思想理念和自身價(jià)值。獲取社會(huì)的認(rèn)可，拓寬更多資金來源渠道，發(fā)覺并社會(huì)慈善捐款。養(yǎng)老是個(gè)全球問題，國(guó)外有許多非營(yíng)利組織從事助老服務(wù)，可以采取各種方式和這些組織進(jìn)行聯(lián)系，爭(zhēng)取獲得如基金會(huì)這類非營(yíng)利組織的資助機(jī)會(huì)，取得資金的提供和支持。

（四）建立科學(xué)評(píng)估與監(jiān)督體系

一是善于積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運(yùn)用電子政務(wù)方式，建立政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公開政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)事宜，并能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息，使政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)行為透明化。同時(shí)，引入第三方監(jiān)督，防止政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中的權(quán)力尋租。對(duì)承接購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織推行財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度，并由第三方進(jìn)行審計(jì)。

二是建立社會(huì)組織信息披露制度，承接服務(wù)的社會(huì)組織必須公開自身的相關(guān)信息，諸如組織機(jī)構(gòu)代碼、證書、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)方式等等，通過建立信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)，為政府購(gòu)買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。

三是建立政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。因此，在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)所簽訂的購(gòu)買合同中，需細(xì)化購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并確立量化的參照值，使政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估具有可操作性。

[1] 范煒烽，祁 靜，薛明蓉，鄭 慶，甘筱敏.政府購(gòu)買公民社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)研究——以南京市鼓樓區(qū)為例[J].科學(xué)決策，2010(4).

[2] 王 靖.我國(guó)非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老研究論[D].太原：太原理工大學(xué)，2014.

[3] 林閩鋼.推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的著力點(diǎn)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-02-07.