聊城市農業土地流轉問題研究

魏中海

（中共聊城市委黨校，山東聊城 252000）

2014年中央農村工作會議指出，積極發展多種形式的適度規模經營，是實現農業現代化的必由之路。要引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免“非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。這是中央在當前國內主要農產品價格超過進口價格和農業生態環境受損、資源緊張、成本上升的新形勢下，針對農業土地流轉提出的重大要求。作為全國優質農產品的重點供給區，聊城市必須進一步加快農業土地流轉進程，確保糧食安全，率先實現規模經濟和農業現代化。

一、聊城市農業土地流轉的現狀和成效

（一）聊城市農業土地流轉現狀

聊城市轄8個縣（市區）和1個經濟開發區、1個高新區、1個度假區，耕地面積為796.5萬畝，約占轄區面積的61.54%；人均耕地面積為1.35畝，略高于山東省1.2畝的平均水平，低于全國人均1.48畝的水平。聊城市農業土地流轉，始于家庭聯產承辦責任制的建立。隨著改革開放進程的加快，農業產業化、農村工業化和城鎮化的發展以及糧食種植業比較經濟效益的降低，土地流轉呈現出加快發展趨勢。特別是進入“十二五”以來，聊城市土地流轉進入高速規模化發展階段。

根據統計和調查分析，截至2014年底，聊城市農村土地流轉158.74萬畝，約占家庭承包土地總面積的21.80%，是2010年的6.99倍。聊城市規模經營土地面積（≥50畝）達到71.92萬畝，占流轉總面積的45.30%，成方連片的規模化流轉成為發展方向。從流轉形式來看，以轉包和出租方式流轉的比重仍然較高，約占92.23%，出現了互換、轉讓、入股等多種形式并存的格局。具體來看，轉包88.53萬畝，占55.77%；出租占57.87萬畝，占36.46%；互換5.72萬畝，占3.6%；轉讓2.19萬畝，占1.38%；股份合作1.75萬畝，占1.1%；其他2.68萬畝，占1.69%。

從經營主體來看，新型主體發展較快。聊城市土地流轉總量中，20.06%的流轉入農民合作社，14.33%的流轉入農業企業，10.85%的流轉入家庭農場，一般農戶之間流轉比率由2010年的80%以上，下降到50.38%，農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型主體逐漸成為土地流轉的經營主體。從土地流轉用途來看，主要集中在糧食、蔬菜產業，約占流轉總面積的72.47%。具體來看，從事糧食生產的92.18萬畝，占流轉總面積的58.07%；從事蔬菜生產的25.24萬畝，占15.9%；從事林果生產的14.93萬畝，占9.41%；從事棉油生產的2.11萬畝，占1.33%；從事養殖生產的8.59萬畝，占5.41%；其他15.69萬畝，占9.88%。

（二）聊城市農業土地流轉成效

1.推動農業規模經濟發展

土地流轉容易成方連片，形成具有系統功能的整體優勢，不僅可以在農業生產工具上進行改進甚至替代，進行大規模高效作業，降低人力投入成本，而且可以通過統一決策，統一管理，減少基于分散決策帶來的市場交易成本，整合優化降低管理成本，還可以增加實際可耕種面積，增加農產品總產出，從而實現農業經營上的規模經濟。這被視為實現農業現代化的重要特征和必要之路。據統計，2014年，聊城市形成五十畝以上規模經營主體4698個，其中50-100畝的2956個，100-500畝的1587個，500-1000畝的123個，一千畝以上的32個。

2.加速農業產業化進程

土地流轉推動規模分工和專業化經營，為農業產業化的進一步發展創造了基礎條件。不僅形成了傳統意義上的“農”、“工”、“商”、“產”、“供”、“銷”分工，而且增進了各部門之間的密切聯系，形成三產互動、深度融合的發展趨勢，有效提高了農業的比較生產效益和市場競爭能力。比如，綠冠蔬菜農民專業合作社，采取龍頭企業+合作社+基地+農戶+市場的管理模式，按“統一生產、統一指導、統一收購、統一銷售、統一結算”的生產經營方式和“利益共享、風險共擔”的分配原則，2014年社員年人均增收三千多元。

3.加快農業科技進步

土地流轉一方面能夠加速適度規模經營，為農業科技的普及推廣應用提供了便利的客觀條件；另一方面，催生新興的經營主體，包括農業企業、專業合作社、專業大戶和家庭農場。區別于傳統的家庭農戶，新興經營主體往往具有較為寬闊的視野，靈活的頭腦，科學文化素質較高，采用先進科技的主動性、積極性較高，同時具有較高的實際購買能力。例如，2014年3月，紫霞中藥材種植專業合作社首次引用超低空遙控飛行植保機，一天作業量600畝，相當于30人一整天的勞動量，大大降低了農作物種植成本。

4.帶動農村勞動力轉移，促進農民增收

土地流轉，將部分農民從土地上徹底解放出來，不用再因農忙返鄉務農，從而安心、專心外出務工或本地經商，實現了向二三產業或城鎮轉移。另一方面，新型經營方式也為鄉村勞動力提供了就地就業的機會。對于流轉出土地的農戶來說，不僅可以獲得長期穩定的土地流轉收益，還可以通過務工或投身其他經營活動，獲得更多的工資性收入和經營性收入。對于受讓土地的經營者來說，規模經濟、集約經營往往帶來范圍經濟，從而提高土地的綜合產出效益。因此，土地流轉能夠實現供求雙方的互利共贏，拓寬了農民的增收渠道。從土地流轉價格來看，聊城市2010年土地流轉均價大約在400元/畝，2014年漲到1500元/畝左右，幾乎翻了兩番。

二、聊城市農業土地流轉的問題分析

相比較而言，聊城市土地流轉與山東省和全國還存在部分差距。例如，2013年底全國承包耕地流轉比率達到26%，而山東、安徽等地進度更快，超過30%。整體來看，聊城市農業土地流轉還存在一些不足。

（一）部分農民流轉意愿不迫切，存在“被流轉”現象

一是基于歷史傳統、生產習慣的原因，部分農民主要是45歲以上的農民對土地懷有深厚的感情，戀土情結較為濃重，視土地為最基本的生活保障來源，把種地作為一種習慣性生活方式。二是認識不到位，不少農戶對農業土地的所有權、承包權、經營權、收益權、處置權等概念混淆不清。個別地區土地承包經營權流轉管理不完善，農民群眾對土地流轉后的最終歸屬存在擔憂，害怕政策多變。三是存在“被流轉”現象。比如，有的地方農民想繼續種地，但與周圍流轉的土地已種植苗木，或者水利設施條件發生變化，不得不被迫流轉。四是個別村集體也存在貪大求功，急于冒進，違背農戶意愿，強行收回承包地和剝奪農民生產經營自主權進行土地流轉。

（二）流轉程序尚欠規范完善，法治觀念淡薄

盡管已簽訂流轉合同數量相對于過去已大大增加，但還存在不少“口頭協議”自發流轉的傳統方式，為以后糾紛的發生埋下了隱患。即使簽訂了書面合同，也存在不規范、不完善的內容。由于簽約雙方掌握的信息不一致，一方可能利用掌握的信息優勢，制定更有利于自己的合同條款，甚至是霸王條款，或者在合同簽訂后，從事非合同規定的生產經營，從而損害了另一方的利益。受市場行情、利潤預期和成本變化的影響，存在一方違約、要求變更合同條款的現象，這都會引起合同糾紛，加大了市場交易成本。

（三）流轉服務管理能力不足，存在一定的非糧化現象

盡管已有不少鄉(鎮、街道)建立了土地流轉服務大廳、設立了村級土地流轉服務站點，建立了信息員隊伍，能夠進行政策咨詢、信息服務、價格評估、合同指導和糾紛調解，但真正發揮作用的還比較少。在流轉后期對流轉土地經營方面所需的小型農田水利水、電力、機耕路等基礎設施建設、融資等服務存在不足，甚至是盲區。對于土地經營的項目缺乏有效管理，存在一定的非糧化現象。在一些農區，土地流轉后種上了花卉、樹苗，短期效益明顯，但缺乏后勁，會影響土壤層分，難以可持續發展。

三、聊城市農業土地流轉的對策建議

“十三五”時期，聊城市要加快推進農業現代化，實現農民全面小康的歷史性大跨越。從農業土地流轉來看，具體要做到以下幾點。

（一）加強輿論宣傳，提高思想認識

進一步加大《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法規的宣傳力度。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。積極創新宣傳手段和宣傳方式，多管齊下，充分利用廣播電臺、電視報紙、互聯網和手機客戶端等多種媒體，及時總結推廣一批土地流轉的先進經驗和典型做法，樹立標桿，形成你追我趕、競相迸發、合作共贏的新格局，適度加快農業承包土地流轉進程。

（二）堅持三大原則，健全服務機構

隨著亞太自由貿易區的提出和建立，國內農產品會越來越多的受到國際市場的價格沖擊。新時期，土地流轉更要堅持“依法、自愿、有償”的原則。堅持“自愿”和“有償”原則要建立雙方信息較為對稱的基礎之上，流轉方式、流轉期限、流轉價格應堅持雙方互利共贏的方針，既確保被流轉方農戶的權益不受侵害，也要確保流轉方的合法利潤。進一步健全鄉級土地流轉服務大廳和村級流轉信息服務平臺，強化責任，落實到人。按照市場機制，依法建立健全土地流轉事前事中事后的中介服務組織，向土地經營主體提供生產性服務、流通性服務以及金融性服務。進一步完善農村綜合產權交易市場。

（三）規范流轉程序，加強管理監督

在確權登記上，要全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定完善土地承包關系，實現“四相符”和“四到戶”，保護農民的土地承包用益物權。在流轉手續辦理上，鼓勵按照市場規則，經過協商，簽訂書面合同。新形勢下，要注重土地流轉的管理監督和糾紛調解，嚴格執行“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”的政策規定。對于已經存在的流轉土地“非糧化”和“非農化”問題，既不能一棍子打死，也不能任其發展，需要因地制宜，因時制宜。應設定合理的絕對數字或比例，積極限制新增流轉土地“非糧化”，堅決禁止流轉土地“非農化”，建立責任追究制度，確保國家糧食安全所需的耕種面積不縮水。

（四）加強政策引導，避免拔苗助長

出臺加快并完善農村土地承包經營權流轉的規范性文件。繼續設立一定額度的農業土地流轉專項資金，制定獎勵、扶持農業土地承包經營權流轉的措施辦法。構建融資平臺，加大對規模經營主體的信貸支持力度，引導、鼓勵支持土地流轉中介組織的健康發展，形成土地流轉加快發展的大好局面。做好土地流轉后期的配套工作，增加農業投入，適度增加種糧補貼，提高規模種糧大戶的積極性。加大與農業規模經營相配套的基礎設施建設力度，提供農業發展所需的基本公共產品。

（五）健全保障體系，解除后顧之憂

充分利用山東省實施西部經濟隆起帶戰略的發展機遇，積極推進農民市民化。一是創新政策，分階段，有步驟的把放棄土地經營、進入城市就業的農民轉變為市民身份，納入城鎮社會保障體系。二是加大農村新型社區建設，實現“就地城鎮化”。積極探索“村企合一”的發展新模式，支持大型新型社區在鎮駐地、工業園區或經濟強村建設，分享在子女上學、醫療、養老等公共資源上的相對優勢，將農民轉化為新型職業工人，大力提升農民生活保障，使農民過上與市民一樣的生活。三是加大對農村社會保障的財政投入力度，逐步建立新型農村人口養老保險制度。引導不再經營土地的農民，積極參加社會養老保險。

[1]謝存海．山東省聊城市農村土地承包經營權流轉情況調查報告[EB/OL]．http://www.snzg.cn/article/2010/0608/article_18946.html.

[2]趙永斌，莘培培.唱響春耕主旋律[N].農民日報，2014-04-01.

[3]瞿長福，單保江，張 雪.土地流轉要適度并非規模越大越好[N].糧油市場報，2014-05-06.

[4]張西勇.魯西北平原農村土地流轉現狀及問題與對策——基于聊城市29個村莊的調查[J].國土資源科技管理，2013(5)：103-109.