促進海洋能開發經濟激勵法律制度研究

江海通

（東北林業大學，哈爾濱 150040）

海洋可再生能源，即我國《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）中所稱的海洋能，是指依附在海水中的可再生能源，海洋通過各種物理過程接收、儲存和散發能量，這些能量以潮汐、波浪、溫度差、鹽度梯度，海流等形式存在于海洋之中。它主要包括潮汐能、海流能、波浪能、鹽差能和溫差能。開發利用海洋能已經成為諸多發達國家以及部分發展中國家的重要戰略抉擇。這些國家通過出臺法律法規及配套激勵政策、投入巨資研發海洋能開發利用技術等多種手段，吸引國內外各類投資主體涉足海洋能產業，以促進海洋能開發利用并加快推進海洋能的產業化、商業化和規模化發展。我國海洋能經濟激勵法律制度的現狀極其不足。

一、現狀

我國海洋能資源總蘊藏量約為八億KW，開發前景甚好。但就目前而言，我國海洋能開發利用還處于試驗階段，不僅對海洋能開發利用的時間較晚，而且針對其開發利用的立法在相當長一段時間內都保持著空白。直至《可再生能源法》于2005年頒布，才使得這一尷尬局面得以解決。《可再生能源法》的實施徹底改變了此前針對可再生能源開發利用規范性文件以行政性規范文件和部門規章為主、管理手段以行政為主的不利局面。但是，與其它可再生能源相比，海洋能的開發利用還略顯不足。該法貫徹后建立了相關經濟激勵法律制度，這一制度的確立，對海洋能開發利用的巨大促進作用是毫無疑問的，但現實卻反映出其操作性較差的弊端。

二、不足

《可再生能源法》規定了一系列促進海洋能開發利用的經濟激勵措施，主要涵蓋以下幾點：一是稅收優惠政策，該第二十六條作出了相應規定。二是財政補貼制度，該法第二十五條作出了相應規定。三是價格補貼制度。價格補貼不僅是彌補海洋能與傳統化石能源比較處于劣勢的重要手段，同時也是激勵海洋能發展的必要措施，該法第十九條作出了相應規定。為了保障該規定的有效實施以及落實對可再生能源發電項目的價格補貼制度，國家發改委制定了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》。該辦法規定，海洋能發電項目上網電價實行政府定價，其電價由國務院價格主管部門按照合理成本附加合理利潤的原則予以制定。該法律制度是在充分考慮包括海洋能在內的可再生能源現階段開發利用情況和特點的基礎上設立的。海洋能在我國地理分布不均，外加因技術以及成本的制約，海洋能的競爭力較低，在短期內無法與傳統的化石能源相抗衡。因此在短期內采取這種側重式利益趨向是十分有必要的。然而，立法中未對經濟激勵法律制度作出彈性規定，則表現出立法前瞻性不足，難以應對未來海洋能行業發展較為成熟時期的問題。從分類電價制度來看，該制度把政府對市場干預這種強制性措施作為主要手段，以確定海洋能電價。這首先就要求政府解決準確估算可再生能源項目成本這個難題。其次，雖然短期內該制度能夠保證海洋能的健康發展，但是從長遠角度來看該制度違背了市場競爭規律，打破了能源市場的公平競爭。現階段，在我國發電集團優勢較為明顯的情況下，由于分類電價制度過于保護可再生能源項目所得利潤，這就會使得企業惰于競爭、改善管理、降低成本和提高科技水平。這顯然是與以引入競爭為目標的電力體制深入改革相違背的。所以分類電價制度只能作為一個促進海洋能發展的臨時手段。從補償制度來看，海洋能電力在電網企業全額收購以及電網企業享有穩定的費用補償，將會使得海洋能企業惰于競爭、改善管理、降低成本和提高科技水平。此外，立法中未對補貼制度作出彈性規定，則表現出立法前瞻性不足，難以應對未來在我國電力市場不斷開放的情形下，海洋能發電企業會與獨立的售電企業或大用戶進行直接電力交易的問題。

三、國外海洋能經濟激勵法律制度對我國的啟示

（一）丹麥

丹麥海洋能開發利用的經濟激勵法律政策，主要有：1.財政補貼和稅收優惠。為促進技術成熟，政府為每臺風能發電機投入相當于成本30%的財政補助，此項補貼計劃共實行了10年。2.市場準入和上網優惠。政府為了消除海洋能源在開發初期的市場準入障礙，通過了優惠稅收等多種制度政策及建立有效方便的投資融資機制對海洋能源上網發電給予支持和鼓勵。3.實行綠色認證。這是丹麥在海洋能源領域經濟激勵制度上的特色。在綠色市場上，海洋能源的發電除了付給一定的電費價格以外，發電商每提供一定的海洋能源發電電量，還能購得到與該電量數量相關的綠卡。有綠卡的發電商所供應的電量得到優先上網權。綠卡的配額則通過市場的需求來保證。每個電商消費者必須要購買分配給自己的海洋能源發電配額，用來擴大海洋能源發電的市場。

（二）美國

美國電力研究協會研究發現，全美海洋能發電潛力巨大，僅海浪發電就可以生產100億瓦電力，占美國電力需求的6.5%，而波浪能、海上風能、潮汐發電可以滿足全美10%的用電量。據美國能源信息署最近的計劃表明，到2030年，美國整個國家電力的20%將由可再生能源提供，2010年4月，美國能源部下屬的可再生能源實驗室發布了《美國海洋水動力可再生能源技術路線圖》，闡明了美國未來重點發展的海洋可再生能源，包括：波浪能、潮汐能、海流能、海洋熱能和滲透能。美國政府制定了一系列政策支持和引導海洋可再生能源產業發展。第一，通過電力采購協議，提供融資便利。第二，制定強制性政策，要求各個沿海州加強海洋可再生能源開發。第三，提供研發創新資金和項目支持。為了更好地促進美國海洋可再生能源的發展，美國政府規定了一種公共效益基金制度，該基金是按照零售電力價格的1%～3%直接提取，也包括部分企業的專門捐款。該項公共效益基金主要是為了鼓勵可再生能源研發、獎勵可再生能源設備安置，以及為可再生能源開發企業提供貸款，以幫助那些無法通過市場競爭達到融資目的可再生能源項目。第四，通過生產稅抵免和加速折舊，鼓勵開發者投資。

三、完善海洋能經濟激勵法律制度的建議

（一）對于配額制度、補償政策和費用分攤制度面向電網企業進行了制度的完善

首先，要完善費用分攤和超額輔助服務補償政策在海洋能源發電領域的電網建設。其次，要加快對于海洋能源電力配額制度在海洋能源消費量為核心的電網企業中的相關應用，盡快落實和完善。

（二）對于海洋能源產業的金融和財稅扶持政策要加強完善

第一，加強具有明顯技術創新、資源節約特點的海洋能源產業的所得稅優惠政策，投資抵免政策。第二，建立公平合理的海洋能源增值稅政策體系，推進增值稅轉型。第三，對于海洋能源發電項目的金融扶持工具和政策要豐富和完善。第四，盡快建立健全與海洋能相關的環境稅、資源稅和碳稅政策體系。第五、財政投資、補貼和政府采購要著力于海洋電力系統方面，盡量完善和建立健全相關內容。

（三）利用融資方式和金融手段來支持技術研發

靈活利用政策性金融、產權投資基金與創業投資、債權融資、低息貸款、股票融資、擔保體系等多種融資方式和金融手段滿足領先企業擴大發展的資金需求，支持企業技術研發和發展。加強對自主海洋能源技術和產品的財政補貼政策和定向政府采購，確保政府采購和補貼對象適合市場需求、具有自主核心技術，真正代表先進技術發展方向。同時要應用引人政策性保險加快自主創業的成果推廣，為海洋能源設備制造業設立專門的政策性質量保險。

（四）在美國當地要加強稅收制度的扶持力度

完善改進海洋能源費用分攤機制，進行海洋能源資源的開發權有償轉讓制度的探索和推廣，并且對于沿海當地城市及海洋能源的資源所在地要完善其相關的鼓勵補償機制。

四、結語

隨著我國政府和公眾對環境污染認識的日益加深及對經濟發展的能源需求的清醒認識，可再生能源的開發利用已經越來越得到政府和公眾的重視。海洋能作為未來重要的能源形式也從無到有在實踐中發展起來，利用起來。海洋能的開發利用在我國不僅是可行的，也是必然的。然而與之相關的法律法規的建設發展在我國可以說僅僅處在剛剛起步的階段。由于我國曾經長期實行計劃經濟體制，市場化程度比較低，國外很多發達國家通常是高度市場化的國家，因此其中有許多經濟激勵制度是不能為我國照搬的。但這些并不意味著西方發達國家的制度不值得我國借鑒。我們要做的首先是加大市場化進程，去除計劃經濟體制的弊端，以便這些制度能夠在我國得到有效運營。同時因為開發利用海洋能的法律制度改革的大勢如以人為本、整合、專門的立法格局等等在世界各國之間是共通的，并且海洋的開發程度關系到我國在21世紀的國際地位，因此我們不應該因為目前的技術不成熟或者資金缺乏之類的因素只顧眼前經濟利益而放棄長遠考慮。有關海洋能源立法的建設完善已經不再是遙遙無期的事情了。把握時機、看準趨勢、借鑒國外先進經驗，進行獨立制度研究是當今推動海洋開發的法治工作者們的使命。

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