農村集體建設用地流轉改革制度分析

葉昊

（中南財經政法大學法學院，武漢430074）

農村集體建設用地流轉改革制度分析

葉昊

（中南財經政法大學法學院，武漢430074）

長期以來，我國延續的都是城鄉二元化的土地市場，然而，隨著市場經濟體制的確立，土地使用權流轉制度也逐步發展和完善，與之相比，農村集體建設用地使用權制度改革卻一直徘徊不前。為了保證城鄉統籌發展，優化集體土地資源配置，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有5條9款涉及到“三農問題”。其中，《決定》的第11條為農村建設用地流轉改革提出了明確的目標和路線，值得我們在此基礎上具體地探討與研究我國農村集體建設用地流轉制度的完善與發展。

土地流轉；農村集體建設用地流轉；改革；完善建議

我國的土地分為農地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。集體建設用地，又叫鄉(鎮)村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地，主要包括：農村經營性建設用地、農村公共服務及基礎設施建設用地和農民宅基地。[1]（P234）其中，農村經營性建設用地是指鄉(鎮)村企業建設用地，主要是指鄉鎮企業、村辦企業及其他集體經濟組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發展，允許使用建設用地的主體己不限于“鄉鎮企業”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業、股份制企業、聯營企業等各類工商企業。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經濟發展的影響大，因而實踐中大量流轉的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。

一、農村集體建設用地流轉改革的目標和路線

（一）文件規定

筆者將《決定》的第11條內容分解為以下三句：

1.在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2.縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對第一句的解讀

“符合規劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規劃是依據經濟建設和城市發展的客觀規律與內在需要進行的。而土地又是不可移動的，所以土地使用必須符合規劃，才能避免嚴重失序。這是農村集體建設用地流轉的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經承認了農村集體經營性建設用地可以作為一般生產要素參與到生產經營環節。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等的權能。這便引出了后半句的規定，是第11條的一大亮點。

“實行與國有土地同等入市、同權同價”，即賦予農村土地集體建設用地與國有土地建設用地同權同價的法律和經濟地位，使其兩者的所有權地位、使用權地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩定。這是建立城鄉統一建設用地市場的需要。

2.對第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農地轉用為非農建設用地的數量，而是改變農地轉用為非農建設用地的方式，即改變當前農村集體土地必須經由國家征收才能變為建設用地的“征轉一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農地以外，也允許農村集體經營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給模式，改變現行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。在當前中國快速現代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續擴張，必然要求大量農地轉用為非農建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經營性建設用地的供給。這是對我國傳統城鄉二元化的土地市場的重大突破。

“規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。根據《土地管理法》第47條的規定，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償的，給農地補償的最高值為農地原產值的30倍。然而，實踐中，發達地區征收農民土地，給農民的征地補償普遍已經超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規定進行一種追認。這也有利于保護和尊重農民的土地利益。

3.對第三句的解讀

過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過農業產值的三十倍，二是強調要保障被征地農民收入不降低，三是要保障被征收農民基本生活，這樣三個標準。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現在，國家縮小征地范圍，突破城鄉二元模式，就必然會讓規劃區內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調規定。

二、政策評價

（一）優化之處

1.體現了民法上的平等原則

“同價同權”、“統一市場”實現了物權法中國家對于國有財產、集體財產和私人財產平等保護的思想，并且在實踐上承認了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相同或相近。在這方面來看，國有建設用地和集體建設用地在效用上沒有太大區別，而且，在土地出讓進入市場后，土地所有權是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區別。

2.有利于實現土地價值和資源優化配置

農村集體建設用地流轉的本質就是將農村建設用地使用權納入土地市場進行交易。從法律角度看，這是權利在不同主體之間的配置。[5]允許農村集體建設用地流轉可以保證權利的有效配置，從而最大限度地發揮集體建設用地的使用價值，促進物盡其用，實現權利人利益和社會整體利益的最大化。

3.有利于提高土地利用率緩解土地資源緊張的局面

隨著經濟的發展和城市化進程的加快，越來越多的農民選擇到城市務工，相應的，農民們所擁有的耕地會以承包的形式出租出去，從而導致了耕地荒廢、土地閑置等情況。[6]農村建設用地流轉改革可以保證農民荒廢的土地或者住宅所占的土地的充分利用，并為農民集體建設城鎮化的住宅，有效地解決耕地與建設用地在使用方面存在的矛盾，還推動我國城鎮化進程。

4.有利于提高農民生活水平

農村集體建設用地作為農村擁有的一塊寶貴的“優質資源”具有巨大的開發利用潛力。通過集體建設用地的流轉，農民可以分享城市化帶來的土地增值收益，獲得相對可觀和穩定的財產性收入；農村也可以實現產業結構優化升級，改善經濟增長質量。這既體現了社會公平，讓發展成果惠及更廣大的人民群眾，又有利于化解社會矛盾，促進社會和諧。集體建設用地流轉打破了城鄉兩個土地市場相互分隔的局面，實現了城鄉統一市場建設，降低城市的土地成本，提高農民收入。

5.有利于維護土地所有者合法權益

以前征收土地的補償費根據《土地管理法》第47條規定，按照土地的原用途確定，耕地的土地補償費僅為該耕地被征收前三年平均年產值的6至10倍，農民的安置補助費則只有4至6倍，而且總和最高也不得超過三十倍。而土地的價值在很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件緊密相關，而與土地的原用途和年產值沒有多少關聯。因此，征收價格明顯不能體現集體土地的實際市場價值。土地增值收益的絕大部分最終歸政府所有，基層農民往往得不到多少土地的增值收益，損害了作為集體土地所有者的農民的利益。于是，因征地而產生的土地糾紛案件不斷攀升，農村群體性沖突和上訪事件頻發，危及農村社會的和諧穩定。

（二）待完善之處

1.集體建設用地產權不明晰

農村集體建設用地產權不明確，主要是指土地沒有登記，政府不清楚每一塊土地的所有者和使用者。雖然我國的《憲法》《民法通則》《土地管理法》等重要法律都己明確規定“農村土地歸農民集體所有”，但是，“集體”在實踐中模糊不清，集體經濟組織、村委會、村干部、村民等諸多概念同時在土地流轉中出現，讓人難明究竟。由此不難發現，集體所有權本身存在著先天的缺陷，即主體虛位、性質不清、保護不力，而土地流轉對土地所有權主體的要求與之恰恰相反：產權清晰、性質明確、保護有力。這使得集體建設用地流轉極易產生矛盾糾紛，司法救濟也往往因此力不從心。

產權是資源合理配置的基礎，即使實行“同價同權”“建立統一土地市場”，農村集體建設用地所有權不明確，集體產權主體就形同虛設，導致處分權以及財產收益權不清晰，農民土地權利仍不能真正得到保障。只有明確集體建設用地的所有者以及使用者，明確二者的權利界限，才能使得城市化進程中土地增值收益分配清晰化。

2.易滋生城郊土地成交食利集團

根據農村建設用地距離城區的距離，可以將其分為近郊的農村建設用地和邊遠地區的農村建設用地。一般需求較大的都為城郊地區農村的建設用地。在邊遠地區，無論是農村集體經營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規劃區可以與國有土地同等入市的農村集體經營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規劃區內的農民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數量巨大的自主入市農村土地，就可以產生巨額農地非農使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數歸規劃區內的農村集體所獨享，從而滋養出一個本來沒有的龐大土地食利階層。[4]

三、構建新政策實施條件的探討

（一）堅持公開、平等、依法、自愿、有償等原則

集體建設用地流轉應該貫穿著平等理念，完善土地所有權，依法保障農民對集體建設用地的占有、使用、收益、處分等權利。[7]

集體建設用地流轉不能違背國家的基本法律和土地管理規定，我國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地制度，集體建設用地流轉應該著眼于保護耕地以及提高土地的利用水平。

集體建設用地流轉還應當充分尊重農民的意愿。農村集體建設用地流轉的主體是集體農民，應由農民自愿做主，要切實維護農民的合法土地財產權益。要樹立政府的服務意識，對行政權利進行規范，對集體建設用地流轉不搞強迫命令，在農村集體建設用地流轉中，政府不應該參與、干涉當事人之間的交易行為，但對流轉過程仍應盡到監管義務。

集體建設用地流轉還應當尊重價值規律，承認集體土地的商品地位，才能使其同國有土地一樣進入市場，實行有償、有限期、有流動的使用，實現土地資產保值和增值。

（二）建立統一的城鄉建設用地市場

對具有合法來源的農村集體建設用地，通過統一規范的土地市場，可以公開的方式轉讓集體建設用地使用權。農村集體建設用地通過建設用地使用權以出讓、出租、入股等方式流轉，可以顯化集體建設用地的市場價值，發揮市場機制對于土地資源的合理配置作用，使集體土地所有權能夠在經濟上得到實現。集體建設用地流轉，不僅使得原來許多閑置的土地資產盤活，成為增加農民財產性收入的來源，而且農民通過自己的土地直接參與工業化和城市化過程，能夠分享到工業化和城市化過程中土地非農開發的土地增值收益。

（三）明確集體建設用地產權

集體建設用地的收益必須歸農民集體中的農民所有，而不應該被鄉鎮政府或地方政府所攔截?？梢圆扇∫韵麓胧?。

1.將抽象的“集體”具體化或法人化

結合農村實際，可以將集體建設用地的所有權，依法落實到三級組織：[8]一是村民小組，即將絕大多數集體土地所有權沉淀到村民小組，先明確劃定村民小組之間的土地產權范圍界限，再對界限范圍內的集體建設用地確權到組；二是村委會及村集體經濟組織，對己屬于村辦學校、村辦企業等實際使用的土地，其所有權主體應界定給村委會或相應的集體經濟組織，以利于管理和經營；三是鄉鎮集體經濟組織或鄉鎮政府，對涉及范圍大的大型公共基礎設施和服務范圍廣的重點公益事業建設用地，還是應將集體所有權歸屬其名下，以防止公共財產出現權屬不清“和稀泥”的情況。筆者認為，可以將集體所有權沉淀到最底層組織，以中上層組織所有為例外，特別是鄉鎮應逐步退出所有權主體范疇。各類組織應當法律地位平等，相互獨立，互不隸屬；不僅如此，法律還應賦予這些組織獨立的法人人格，使其成為土地市場上真正意義上的權利義務主體。

2.明確政府角色

首先，在市場領域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權人和使用權人的市場主體地位，由土地權利的買方和賣方完全按照市場規律完成交易，以市場機制去優化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領域要“有所作為”。[9]為配合流轉管理需要，政府應履行服務職責，加快對農村集體建設用地的確權、登記和頒證工作。

（四）完善相關法律法規

1.修訂《物權法》《擔保法》《合同法》的相關規定

2007年的《物權法》雖然明確了建設用地使用權是一種用益物權，但對于建設用地使用權是否包括農村集體土地的建設用地使用權，表達得不夠明確，特別是對集體建設用地流轉方面的規定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權法》第151條和153條中關于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設用地使用權和宅基地使用權的例外性規定。同時，建議將十三章“宅基地使用權”的內容置于第十二章“建設用地使用權”之下，以體現對各類建設用地同等保護的原則，也使立法更加符合法學理論的權利體系構架。

鑒于如今已經賦予集體建設用地的交換價值，筆者建議刪去《物權法》第183條和《擔保法》第36條第3款關于集體土地使用權抵押的限制性規定，讓第36條第1款和第2款關于國有土地抵押的規定同樣適用于集體土地，以呼應《決定》第11條要求。

為促進集體建設用地有序流轉，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設用地合同納入有名合同規范，擬定集體建設用地流轉合同應載明的各項具體條款，以明確當事人的權利、義務和事后違約責任。

2.修訂《土地管理法》的相關規定

現行《土地管理法》規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉讓和出租用于非農建設，這些條款顯然滯后于現實需要，不利于集體建設用地的流轉，與《決定》精神相悖。應當解除對集體建設用地的限制，允許其在合理范圍內流轉。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進行建設的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設、農村經營性項目建設、興辦農村基礎設施和公益事業的，可以使用農村集體建設用地?！盵2]同時，還應該明確土地流轉可以采用的多種方式，建議將第63條修改為:“依法取得的農村集體建設使用權在特定條件下，可以通過轉讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯營等方式轉移?！盵2]并將具體條件適當設定為“符合土地利用規劃、權屬合法明晰、己依法轉為非農建設用地等”。

（五）對土地進行統一管理

集體建設用地入市后，應與國有土地一樣接受統一的部門管理。[10]通過城鄉統一的建設用地市場，對建設用地的規劃、指標、流轉的收益分配等進行嚴格把控，既能夠有效實現與國土建設用地在財產權利上的平等，又能實現與其在責任義務上的平等。這樣，才能真正實現“同地同權同價”的內涵與價值上的統一。并且，政府的干預和統一管理還能有效地防止出現城郊土地成交食利集團。

（六）同步推進相應政策

集體土地與國有土地同權同價，進入市場流轉，不僅要向農民還權賦能，還必須有賴于農村的經濟社會組織形式的制度改革、農村社會保障制度改革、農村金融改革等相應配套改革的同步推進。[11]

[1] 李石山，汪安亞，唐義虎.物權法原理[M].北京：北京大學出版社，2011.

[2]黃盛陽.農村集體建設用地流轉問題的法律研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2013.

[3] 十八屆三中全會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，第11條[Z]，2013.

[4]賀雪峰.改革語境下的農業、農村與農民——十八屆三中全會《決定》涉農條款解讀[J].學術大視野，2014 (2).

[5]胡 超，李芹芳.農村建設用地整治存在的問題及對策[J].重慶與世界：學術版，2014(1).

[6]孫雪娟.我國城鄉一體化進程中集體建設用地流轉問題研究[D].北京：首都經貿大學，2013.

[7]劉 鴻.河南省新型城鎮化中農村建設用地流轉的現狀及思路探索[J].科技向導，2014(2).

[8] 王美菊.從十八屆三中全會看我國的土地管理改革[J].中國農業信息，2014.

[9] 邵光磊.十八屆三中全會關于土地流轉改革制度分析[J].吉林農業，2014(4).

[10]李 宴.農村土地市場化法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2012.

[11]劉道遠.集體地權流轉法律創新研究[M].北京：北京大學出版社，2011.

［責任編輯：高 瑞］

D922.3

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1005-913X（2015）07-0047-03

2015-05-15

葉 昊(1992－)，女，武漢人，碩士研究生，研究方向：經濟法。