加快推進官員財產(chǎn)申報制度的研究

張譯丹，陸 寧

（云南財經(jīng)大學公共管理學院，昆明650221）

加快推進官員財產(chǎn)申報制度的研究

張譯丹，陸 寧

（云南財經(jīng)大學公共管理學院，昆明650221）

官員財產(chǎn)申報制度，是指根據(jù)國家有關法律規(guī)定，行政主體即官員將個人及其家人所擁有的財產(chǎn)在任職的一定期限內全部上報到申報主管機關，使官員擁有的不明和非法收入暴露在公眾的監(jiān)督之下并承擔相應的法律責任，以切斷其腐敗的根源的一種制度。它作為終端反腐的利器，已經(jīng)廣泛的被世界各國以法律形式所采用。但我國官員財產(chǎn)申報制度自1987年提出至今，官員財產(chǎn)申報法遲遲未出臺，給我國依法行政造成了負面影響。現(xiàn)基于依法行政視角，提出官員財產(chǎn)申報制度的立法進程應進一步加快推進，專門財產(chǎn)申報主管機構和相關配套制度的法律體系應盡快建立完善起來，最終達到使我國官員能夠依法行政的目的。

財產(chǎn)申報；立法進程；配套制度

一、引言

在現(xiàn)代政治語境中，腐敗，是最典型的權利任性。[1]從公共行政學理論來說，腐敗源于權力缺乏有效監(jiān)督，而監(jiān)督的前提是公開和透明。[2]從2012年12月到2014年8月，共有426名腐敗官員被公布在中紀委監(jiān)察部的網(wǎng)站上。

在反腐如此嚴峻的局面下，謀劃如何反腐的問題便成了重中之重，也才有了依憲治國、依法治國的治理方略。中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。要做到依法治國，必須做到依法行政，必須更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。依法行政作為依法治國的要求，行政機關及其工作人員作為依法行政的主體，必須按照憲法和法律的規(guī)定行使職權。要做到依法行政，就必須分權而且以權治權，并以國家憲政制度的形式確定下來。依法行政的核心是依法治官和依法治權，官員的行政權力和行政行為必須要受到法律的約束，而將官員財產(chǎn)申報制度以立法的形式確立下來就很好體現(xiàn)了依法治官的要求。因此，盡快在全國范圍內建立并推進官員財產(chǎn)公開制度的立法就變得刻不容緩。

二、我國官員財產(chǎn)申報制度實踐進程中存在的問題

（一）官員財產(chǎn)申報立法進程受到阻滯

我國從上世紀80年代末期就已經(jīng)開始提出官員財產(chǎn)申報制度，但是直到二十年后，我國仍然無法將官員財產(chǎn)申報制度以法律的形式落實下來。關于我國官員財產(chǎn)申報制度的一系列規(guī)定僅在內部實行，不對外公開，不接受公眾的監(jiān)督，很可能導致規(guī)定流于形式，很難真正付諸實施；由于官員財產(chǎn)申報制度沒有以法律的形式確定下來，導致制度的實施有許多漏洞，如財產(chǎn)申報的內容不完備，申報期限規(guī)定不清晰，申報責任界定不清晰。官員可以將自己的非法所得轉移給配偶及子女，或僅申報合法收入而隱瞞非法收入，甚至利用自己的親屬及其他共同利益關系的人通過經(jīng)常項目下的交易、對外投資以及現(xiàn)金走私和信用卡工具等多種方式向海外轉移財產(chǎn)，而成為“裸官”。而我國官員財產(chǎn)申報的條例和規(guī)定中并沒有明確規(guī)定官員的財產(chǎn)信息必須公開。

在中央反腐力度如此大的前提下，仍然有不少官員“前腐后繼”，說明官員缺乏公眾合法性的有效監(jiān)督，信息不公開或部分公開都不能讓公眾發(fā)揮他們主人公的權利，依法監(jiān)督政府官員的行為。公眾的有效監(jiān)督能夠保障制度發(fā)揮其效能，而官員財產(chǎn)申報制度的核心就在于通過“財產(chǎn)公示”把公共權力置于全社會的監(jiān)督之下。因此，官員財產(chǎn)申報制度的立法應將官員財產(chǎn)公開作為一項重要的法律措施以強制性的方式規(guī)定下來。

（二）缺乏專門性的官員財產(chǎn)申報管理機構

我國缺乏一個專門主管官員財產(chǎn)申報的機構，這個機構需要法律賦予其獨立性。由于我國的受理機構主要是組織和人事部門，紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關、組織、人事部門在一定情況下，可以依據(jù)一定程序對申報材料進行調查核實。但由于組織、人事部門沒有獨立的監(jiān)督職能，紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關雖有監(jiān)督職能，但由于受同級黨委和政府的領導，工作的獨立性和權威性受到限制，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。另一方面，由于缺乏一個統(tǒng)一的官員財產(chǎn)申報登記機構，登記信息缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫管理，因此，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合具有一定的難度，查詢起來也不方便，這使得核查官員的財產(chǎn)非常困難。如美國的廉政署就是根據(jù)《政府官員行為道德法》而設立的專門負責監(jiān)管官員財產(chǎn)申報工作的獨立機構。由于廉政署是具有美國法律效力的實權機構，因此，它有權對官員違背道德和法律的行為給予法律處罰。俄羅斯也有相對獨立的專門負責官員財產(chǎn)申報工作的機構——利益沖突調解委員會，俄羅斯的《反腐敗法》中規(guī)定拒絕和該委員會合作的官員應當從國家機關工作人員的名單中開除出去。

（三）我國反腐敗的法律體系不健全

我國盡管在官員財產(chǎn)申報制度的實踐進程上做了一定的努力，也積累了一定的實踐經(jīng)驗，但受到反腐敗法律體系不健全的原因，這項制度實際上效果并不理想。我國反腐敗法律體系的不健全體現(xiàn)在缺乏配套制度的支撐以及明確申報細節(jié)等問題。法律并沒有具體規(guī)定到申報主體、申報內容、申報期限以及申報責任等種種細枝末節(jié)的程序性問題。并且到目前為止，與官員財產(chǎn)申報制度的相關配套制度沒有納入法律的范疇。如“裸官”登記管理制度、金融實名制度、防止資金外逃制度，完善這些制度是支持官員財產(chǎn)申報制度強有力的后盾。雖然自2010年起中共中央辦公廳、國務院辦公廳要求“裸官”要按照干部管理權限向組織以及人事部門書面報告配偶、子女移居國(境)外的有關情況，在有關情況發(fā)生變化時也要及時報告，但是這個規(guī)定出臺后，是否所有的“裸官”都如實申報了，有沒有相關強制性的法律明文規(guī)定如果官員謊報或瞞報應當承擔什么法律責任？沒有完善的法律，中國的“裸官”們恐怕不會僅僅靠自覺性來規(guī)范自身的行為。

怎樣以法治化推動官員財產(chǎn)申報制度的反腐敗是依法行政過程中的一個重要課題。要使官員得到全方位的監(jiān)督除了申報的基本環(huán)節(jié)，法律還應當對公開、監(jiān)督以及問責給予完整的規(guī)定和要求。縱觀1987年以來我國官員財產(chǎn)申報制度建設的實踐進程，發(fā)現(xiàn)我國的官員財產(chǎn)申報制度主要停留在申報環(huán)節(jié)，但是并不對外公開，不接受公眾的監(jiān)督。但是，問責作為官員財產(chǎn)申報制度最終的目的，僅有申報，沒有公開、監(jiān)督的環(huán)節(jié)，申報也只是形式上的過場，發(fā)揮不了從源頭遏制腐敗的作用。我國的官員財產(chǎn)申報制度由于沒有以立法的形式確定下來，因此，在違反申報的責任方面，缺乏法律層面的處分。

三、加快推進官員財產(chǎn)申報制度，完善反腐的機制

（一）加快推進官員財產(chǎn)申報制度的立法進程

要依法行政，首先必須確保有法可依，由于法律總是落后于現(xiàn)實生活的發(fā)展變化，因而法律的規(guī)定總是原則的、有限的，法律的適用也經(jīng)常是模糊的、有爭議的。因此，必須確保在行政過程中出現(xiàn)的問題盡快修訂相關法律，否則會導致公共權力缺乏法律的約束。一項制度的實施必須要有法律作為保障，法律規(guī)范了具體的實施程序和細節(jié)，法律的強制性可保證官員的問責，借鑒國外成功反腐的經(jīng)驗，官員財產(chǎn)申報制度法是必不可少的，這也是依法治國、建設法治國家的必然要求。

中紀委書記王岐山在一年的時間里三次提到要建立官員“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”的反腐機制。要使官員做到這“三不腐”，“防腐”應當先行。過去一年里中央加大了反腐力度，打擊了一大批腐敗官員，但是這只是治標階段，治標還需治本，治本最終要靠制度和法治。加快推進我國官員財產(chǎn)申報制度反腐的關鍵在于加快官員財產(chǎn)申報制度的法治化進程。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上指出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行。”既然官員財產(chǎn)申報制度是以立法方式設定公職人員的義務，強制其如實申報個人財產(chǎn)、來源及各種投資活動，那么要完善官員財產(chǎn)申報制度，首先要承認它的權威性和強制性的特征，然后給予它合法性的基礎，以立法的方式將它確定下來，才能讓官員的權力和行為受到強制約束，這一制度才具有公信力。應當盡快制定并施行《中華人民共和國官員財產(chǎn)申報法》，將官員財產(chǎn)申報制度變成中國的法律，把官員財產(chǎn)申報制度以法律的形式固定下來，成為國家意志。在官員財產(chǎn)申報法中必須對申報、公開、監(jiān)督、問責這四個方面做出具體的規(guī)定，對拒不申報、不公開、不接受公眾監(jiān)督等問題應當納入刑事處罰的范圍，從法律層面遏制官員腐敗的源頭。

（二）盡快成立專門財產(chǎn)申報主管機構

由于紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關工作的獨立性和權威性受到了限制，其監(jiān)督的職能受到了制約，因此，在法律出臺后，可以根據(jù)法律在中央成立一個負有專門職責的官員財產(chǎn)申報管理委員會，并賦予其充分監(jiān)督的法定權力。官員財產(chǎn)申報管理委員會與紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關權力分離開來，互相監(jiān)督，互相制約，共同發(fā)揮監(jiān)督官員的作用。在中央由國務院的總理任申報管理委員會的委員長，在地方由省長、市長分別為省級、市級官員財產(chǎn)申報管理委員會的委員，下設一些專員，這樣由一個地區(qū)的行政官員起模范帶頭作用，不定期的派專員下去抽查各級行政單位官員的財產(chǎn)申報情況，對申報屬實的情況予以獎勵，而對于拒不申報、隱瞞不報或漏報、申報不實的官員處以相應的懲罰措施。官員財產(chǎn)申報管理委員會成立后需要建立一個大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各個登記機構統(tǒng)計的數(shù)據(jù)搜集起來，進行數(shù)據(jù)整理，方便對官員的財產(chǎn)進行核查。另外，該官員財產(chǎn)申報管理委員會還可以設立一個專門舉報官員隱匿財產(chǎn)或申報不實的網(wǎng)站，這種網(wǎng)站專門受理針對行政單位的干部、官員違反官員財產(chǎn)申報法的檢舉控告，以及對紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關監(jiān)管不力的意見建議，讓公眾參與進來，可以更好的發(fā)揮公眾對政府官員的監(jiān)督作用，這不僅體現(xiàn)了人民當家作主的權利，也是我國民主政治的進步。

（三）加快相關配套制度法律體系的建設

由于官員財產(chǎn)申報制度針對的客體主要是行政官員的財產(chǎn)，因此，要加快推進我國官員財產(chǎn)申報制度，必須有相應完善的金融配套制度和措施。金融實名制作為已經(jīng)被國外成功實踐的制度，對于反洗錢，收受賄賂，防止官員腐敗起到了非常重要的作用。由于我國目前還大量使用現(xiàn)金，金融實名覆蓋不全，核查官員的財產(chǎn)難度較大，如果人們的現(xiàn)金交易都采用電子支付的方式進行，那么官員之間使用現(xiàn)金支付的環(huán)節(jié)就會暴露在電子支付的網(wǎng)絡平臺中，從而很好的避免腐敗官員應采用現(xiàn)金而謊報、漏報不實財產(chǎn)的情況。但是目前我國還沒有將電子支付納入法制建設的范疇，因此，我國應積極完善相關支付系統(tǒng)的法規(guī)體系，加快電子支付立法體系建設。我國應該借鑒美國的《電子資金劃撥法》、韓國的《信息化基本推進法》制定符合我國國情的《電子資金劃撥法》，以法規(guī)的形式確立第三方支付的法律地位，并對官員的行為進行法律約束，進一步完善電子支付過程中官員違法違規(guī)行為的處罰措施。

“裸官”登記管理制度和防止資金外逃制度也應盡快以法律的形式確定下來。防止資金外逃制度如果不建立、完善起來，官員財產(chǎn)申報制度只會加速“裸官”們將資金向海外轉移，這樣實行官員財產(chǎn)申報制度不僅不能達到預期效果，反而會起到相反的作用。我國相關配套制度的法律制定應學習《聯(lián)合國反腐敗公約》中的國際法律，找到與我國國情相適應的法律，在對待“裸官”的問題上與國際反腐敗組織積極合作。

四、結語

隨著十八屆四中全會“依法治國”理念的提出，要做到依法治國，必須做到依法行政，必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。官員財產(chǎn)申報制度作為終端反腐的利器，必須將其以立法的形式確立下來。但是由于立法進程受到阻滯，財產(chǎn)申報機構也缺乏獨立性，反腐敗的法律體系不健全等原因，我國的官員財產(chǎn)申報制度一直未能進入立法程序。在腐敗如此嚴峻的形勢下，我國應盡快制定并施行官員財產(chǎn)申報法，根據(jù)法律成立有法律效力的主管機構，同時完善相關配套制度的法律體系，進一步加快推進官員財產(chǎn)申報制度的立法進程。

[1]詹 勇.“權力的任性”要不得[N].人民日報，2014-12-09. [2]陸彩鳴.建立我國官員財產(chǎn)申報制度的研究——健全

懲治預防腐敗體系的重要舉措[J].中共銀川市委黨校

學報，2010(2).

［責任編輯：王 鑫］

D924.3

A

1005-913X（2015）07-0094-02

2015-06-08

張譯丹(1992-)，女，江西九江人，碩士研究生，研究方向：行政管理；陸 寧(1965-)，男，湖北天門人，教授，博士，碩士生導師，研究方向：公共管理、財政稅收理論與實踐。