江蘇南水北調工程運行初期省內水費收繳機制探討

茅婷婷

江蘇南水北調工程運行初期省內水費收繳機制探討

茅婷婷

南水北調工程的建設為經濟、社會和生態的協調發展發揮了重要作用，而為保證工程的良性運行，水費是工程運行的基本保證。但我省南水北調水費收繳機制尚未建立，直接影響工程初期的正常運行。在分析了我省南水北調工程特點及水費收繳存在問題的基礎上，本文提出了水價的成本分攤、財政補償及兜底機制以及水費的收繳模式等建議。

江蘇南水北調工程；水費收繳機制；探討

南水北調東線工程是跨流域水資源配置工程，工程的良性運行關系到沿線經濟、社會和生態的協調發展，而南水北調工程水費是工程良性運行的基本保證。目前，國家發改委已制定了南水北調東線一期主體工程運行初期供水價格政策，但我省運行初期省內水費的收繳機制尚未建立，因此，為保證工程的良性運行，發揮工程效益，針對江蘇南水北調供水特點和存在的問題，探索江蘇南水北調省內水費收繳機制是有一定的必要的。

一、江蘇南水北調供水的特點分析

南水北調東線工程是在我省現有江水北調基礎上擴大規模、向北延伸，東線一期工程完成后，多年平均總供水量162.8億立方米，新增供水36億立方米，其中江蘇19.25億立方米（含農業10.63億立方米）、山東13.53億立方米、安徽3.23億立方米。我省境內南水北調工程具有以下幾個特點：

（一）新老工程互為完整的調水體系

東線一期工程是對現有江水北調工程更新改造、完善梯級配置和提高運行管理水平，是現有江水北調工程體系的升級,新老工程共同組成江蘇段南水北調東線一期工程體系，新建的南水北調工程不能獨自形成調水系統。

（二）兼顧調水、防洪、排澇等多功能

我省南水北調工程體系不僅具有供水功能，在增加供水規模和能力的同時，還保留和增加了防洪、排澇、航運等能力。

（三）新老工程供水水量無法區分

東線一期工程完成后，新老工程將作為一個工程系統，統一調度、聯合運行，實際運行中，從輸水干線到用水戶無法區分新建工程和現有工程供水。

（四）農業用水多，農民承受能力差

我省南水北調工程供水對象不僅包括工業、生活等非農業供水，其中大部分是農業供水。作為弱勢產業和弱勢群體的農業和農民承受能力較差，需要相應的補償、補貼機制進行保障。

（五）新老工程運行機制不同

現有江水北調工程中省屬管理處及省指定泵站管理單位均為事業單位，由省財政支付運行、維護、管理和更新改造費用。市屬泵站各類費用主要由地方財政承擔，省財政給予適當補貼。而南水北調工程將按照“還貸、保本、微利”的水價形成機制，實行準市場運作。

二、省內水費收繳存在問題分析

（一）新老工程水價定價機制不同

我省江水北調工程是主要由我省投資興建的跨流域調水工程，促進了蘇北地區的經濟社會發展，取得了顯著的社會經濟效益。江水北調工程主要以防洪、排澇、航運等公益性功能為主，水利工程水價體現公益性，制定的水價低于成本價，運行管理費用是通過財政經費包干和優惠電價等政策來進行補償；而南水北調工程水價的定價機制則是根據《南水北調工程可研報告》，按照“準市場”機制的要求，逐漸建立“保本、還貸、微利”的水價形成機制，確保工程的良性運行。但我省省內收取的水利工程水價只能是一個價格，因此需要做好新老工程水價的銜接以及水費的分配研究工作。

（二）良性的水價機制尚未建立

由于水利工程供水的特殊性，其用水對象廣泛，提高水價是涉及眾多用水戶的切實利益的問題。江蘇現行水價實行的是單一從量（按灌溉田畝或按用水量）計收制，從用水戶角度，因水價由財政進行補貼，定價低，進而造成用水浪費嚴重、節水意識淡薄等惡果。兩部制水價、季節差價以及累進制水價等水價體系仍未建立，沒有形成良性的供用水管理機制。

（三）農業水價補償機制不完善

因我省南水北調工程受水區位于經濟欠發達的蘇北地區，供水對象不僅包括工業、生活等非農業供水，其中大部分是農業供水，約占總供水量的60%以上，如按照供水成本收取農業水費，作為弱勢產業和弱勢群體的農業和農民承受能力較差，勢必影響農業穩定和糧食安全。南水北調工程既要良性運行，又要不增加農民負擔，必須要研究制定相應的補償、補貼機制來進行保障。

（四）南水北調受水區區域經濟發展不平衡

南水北調供水是按照由南向北梯級調水，水價逐級提高；但沿線途徑的受水區基本處于我省蘇北地區，經濟本身欠發達，越往北承受能力越弱，水費的收繳存在一定的困難。因此，需要統籌考慮受水區的經濟承受能力，研究相應的扶持傾向政策，從而進行水價的區域平衡。

三、省內水費收繳機制研究初探

我省南水北調運行機制的初步研究主要包括在發改委定價的基礎上，省內的水價如何執行以及省內水費收繳體系的建立兩方面內容。

（一）省內水價執行

1.供水成本的分攤

南水北調工程完成后，新老工程將作為一個工程系統，統一調度、聯合運行，用水戶無法區分新建工程或是現有工程的供水水量；且我省南水北調受水區主要集中在蘇北欠發達地區。我省蘇南蘇北經濟發展不均衡，省內水費的收繳政策應傾向扶持蘇北發展，充分考慮用戶的承受能力和避免水價調整幅度過大，影響社會穩定。建議在發改委定價的基礎上，測算我省實際承擔的供水成本，并考慮在全省范圍內以提高水利工程供水價格形式進行分攤。

2.提高全省非農業用水價格和受水區農業價格

由于我省南水北調工程新增供水大部分是農業用水，作為弱勢產業和弱勢群體的農業，加之農民承受能力較差，且目前水利工程供農業用水價格僅為0.9-1.7分/立方米，大幅提高農業用水價格十分困難。在“十三五”期間，我省即將處于工業化、城市化加速期，水資源供需矛盾和水環境治理問題必將日益突出，勢必要加快實現從粗放用水向節約用水轉變，從供水管理向需水管理轉變。因此，一是建議省內供水成本費用通過提高全省水利工程供非農業用水的價格來分攤，減輕農業用水負擔；二是同時適當提高受水區農業供水價格，一方面能減輕對我省非受水區供水價格提高的影響；另一方面調整受水區農業用水價格，有利于增強農民節約用水意識，加強用水管理，形成良性的供用水管理機制，建議為不增加農民負擔，受水區農業用水水費由財政負擔，改暗補為明補，實行多用繳費、少用獎勵的獎懲機制。

3.建立財政補貼機制或兜底機制

按照發改委測算的我省省內平均水價為0.41元/m3，新增19.25億方供水，我省省內供水成本約7.46億元，扣除增供水量執行現行價格可彌補成本0.777億元后，需通過水價調整的新增總成本費用為6.683億元。若全部用非農用水分攤，則需提高非農用水價格約為0.11元/m3，按照目前水利工程水費的收取情況分析，全省實際可收費非農業供水量僅30億立方米，按增加0.11元/m3估算，全省可增收南水北調水費僅3.3億元，與6.683億元仍有3.38億元的資金缺口；且我省作為受水區，按照國家兩部制水價政策，每年我省需繳納的基本水費約3.465億元，供用水管理條例中要求水費要足額按時收繳，因此，水費征收缺口建議由財政補助解決，同時要研究建立基本水費的兜底機制。

（二）省內水費收繳

1.水費征收主體

我省新建南水北調工程與現有的江水北調工程在供水量上不可區分，現有水利工程的水費是由省水行政主管部門負責，而新建工程今后采用準市場化的方式運作，若新建工程運行初期的水費就由市場化主體（供水公司）收繳會存在一定的困難，一是新增工程水費的水量無法單獨計量；二是水費的收繳與地方水行政主管部門關系密切，以供水公司為主體進行收繳，不利于與地方水行政部門的協調。因此，建議在運行初期仍以省級水行政主管部門作為省內水費收繳主體，既能利用現有的水費收繳體系，又能協調與地方水行政管理部門的關系，有利于水費的收繳。

2.水費收繳合同

省供水公司以委托合同的形式，委托省水利主管部門進行水費的收繳，并通過合同約定，約定新老工程水費收繳分配的方式及原則。考慮南水北調工程運行初期，供水量達不到設計規模，收繳的水費不足彌補江蘇供水的實際成本等問題；現有工程的管理維護經費是由財政經費撥款，運行管理有一定的保障，而南水北調新建工程是完全準市場化運作，基本運行費用及還本付息費用全部由水費承擔，因此，建議新老工程水費的分配，應優先滿足新建工程基本運行維護及還本付息的需要。

3.相關保障

為保證水費能夠足額收繳，滿足工程的正常運行，要明確市縣機構的相關責任，市縣水利局負責區域內的水費征收管理，市縣明確南水北調輸水干線口門管理單位，承擔供水計量和用水控制工作。市縣明確水費征收單位，負責征收和繳納水費。

四、結論

省內水價的執行需要充分考慮受水區的實際承受能力，以一定的政策進行區域扶持，避免水價調整過大，影響社會穩定；同時，省財政要建立農業用水財政補償機制，形成良性的供用水管理機制，建立水費的缺口補貼及兜底機制，保證水費的足額收繳。采用委托管理的水費收繳方式一是能利用現有的水費征收體系，與現有的水費收繳體系進行有機結合，減少運行初期水費征收機構成立的成本費用；二是委托省水行政主管部門進行收費，有利于協調地方水行政主管部門，提高水費的收繳率；三是利用合同約定，明確新老工程水費的分配原則及方法，有利于保證新增工程供水的水費收繳，保證新建工程的良性運行。

[1]關于南水北調東線一期主體工程運行初期水價政策[J].國家發改委，2014，（01）.

[2]南水北調東線江蘇段管理體制與運營機制研究[J].河海大學，省南水北調辦公室，江蘇水源公司，2008，（09）.

[3]江蘇南水北調水費征收體系及其運行機制研究報告[J].南通大學技術轉移中心，南水北調東線江蘇水源有限責任公司，2013，（03）.

[4]南水北調東線一期江蘇境內水價測算實務研究[J].河海大學，南水北調東線江蘇水源有限責任公司，2014，（08）.

茅婷婷，江蘇揚州人，碩士研究生，南水北調東線江蘇水源有限責任公司計劃發展部副主管，從事南水北調工程管理體制與運行機制、水價水費測算、公司戰略規劃研究等工作。

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1008-4428（2015）03-12-02