預算管理的未來展望

◎文/韓國英 李宗瑋

預算管理的未來展望

◎文/韓國英 李宗瑋

預算是有關政府收支的財政安排。預算不僅是控制和配置資源的工具，更是促進良好治理的重要手段。十幾年來，為加強預算管理，提高政府支出效益，各級財政部門同預算單位一道采取了多種方法，進行了一系列探索，取得了顯著成效。但當前的改革仍處在初級階段，完善預算管理的道路依然漫長。今后改革的方向應是在綜合預算的前提下，建立資源分配與績效之間的聯系，并將良好的施政理念充分融入預算過程，突出強調責任、透明度與參與性。為實現這一目標，我們認為應該在三個方面有所突破，即實現全口徑預算、參與式預算和新績效預算，本文將就這三種預算形式進行探討。

預算管理；全口徑預算；參與式預算；績效預算

一、全口徑預算

（一）全口徑預算的基本概念

全口徑預算就是把政府所有收支納入統一管理，全面反映政府收支總量、結構和管理活動，其目標定位于構建一個覆蓋所有政府收支、將所有類型財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。

（二）目前存在的問題

當前我國預算制度改革在不斷推進，但受客觀條件制約，尚未脫離傳統預算管理模式的束縛，一些政府收入未納入預算管理，這與預算的綜合性原則相悖。

一是編制管理范圍沒有涵蓋所有財政資金。在我國現行的預算體制格局下，“四本預算”性質基本相同，但除公共財政預算外的其他三本預算卻未納入嚴格的預算管理。政府性基金預算雖在名義上納入了各級人民代表大會的審議程序，但其收支運作既不需通過各級人民代表大會的批準，也不在各級政府層面做統籌安排；社會保險基金預算收支規模近年來不斷擴大，但實際仍按納入財政專戶管理的預算外資金管理，并未真正納入預算。雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，但其編制和執行的主導權不在財政部門；國有資本經營預算，編制范圍僅限于部分國有企業，且上交預算的利潤比例遠低于國際普遍水平，并且上交的部分最終也在企業內部封閉使用。以天津的情況為例，2013年全市預算在包括所有四類預算收支的大盤子中，公共財政收支預算所占的比重在六成左右，其余三類收支預算所占比重數字加總也僅占四成，這說明仍有相當數量的政府收支未納入預算管理。不僅如此，與萬億國有資產相匹配的國有資本經營預算僅有幾億元，國有資本經營預算的規模應不止于此。

二是預算權分散于各部門。從典型市場經濟國家預算制度演變的歷史來看，政府內部的財政統一是建立現代預算制度的基礎。而目前中國的預算權多元化現象較為普遍，導致各部門將財政預算簡單等同于計劃。部分地區，財政部門對部分專項資金監管職能缺失，只充當“出納”的角色，缺乏對收支活動的話語權，無法實現政府內部的“財政統一”。

三是立法機構的預算權不到位?，F代預算制度要求所有政府收支都應取得立法機構的授權。但與預算權分散于各政府部門的狀況相對應，當前作為立法機構的各級人大的預算權并不到位。不僅大量政府性資金游離于報送人大審批的預算草案之外，即使在報送人大的公共預算和基金預算中，也有許多?？顚Ｓ眯再|的收支項目由行政機構和各政府部門設立并管理，并沒有獲得嚴格意義上的人大授權。此外，報送人大審議的預算草案編制不細，信息含量較少，留給了各政府部門很大的自由裁量空間。立法機構對政府收支的知情權尚不到位，自然無法對政府行為進行有效監督和事后問責?？梢哉f，預算缺乏基本的立法控制是當前預算改革面臨的根本問題。

（三）推進全口徑預算的路徑選擇

實施分類預算管理。市場經濟條件下政府履行公共職能所進行的收支行為日趨復雜和多樣化，應根據政府各種形式的收支行為采取不同的預算管理模式。除了年度審議的公共預算，對于?？顚Ｓ玫幕痤A算，立法機構可以根據重要程度而規定不同層次的報送要求，對其收支標準和范圍進行審議，并以此為基礎實現對基金主管機構的監督和問責。對于國有資產的劃撥，可以采取預算表外說明的方式進行監督和控制。此外，在分類管理的基礎上，應設計符合分類預算管理要求的預算報告體系，對不同性質的政府收支項目，在預算報告中的具體報送形式和內容應做出明確而詳盡的規定。

強化預算編制。詳細、具體和完整的預算才能使財政資金得到有效監管。要以健全綜合預算編制、提高財政透明度為突破口，落實社會公眾和立法機構對政府收支的知情權。在進一步細化公共財政預算和政府性基金預算的基礎上，不斷完善現有國有資本預算編制方法，充分掌握各級國有企業的基礎數據和信息，夯實改革基礎。深化社會保險基金預算編制改革，建立與社會保障部門的定期溝通協調機制，不斷完善編制方式方法，豐富預算內容，嘗試按照社會保障和補助的類別編制。其次，“四本預算”要分別按功能分類和經濟分類進行細化。只有同時提供了功能分類和經濟分類的信息，才能全面完整地反映預算行為和結果。

統一預算分配權。全口徑預算管理改革的核心問題，是解決預算權在政府各組成部門、政府和立法機構之間的權利配置。從長遠來講，將預算分配權統一，有利于實現部門預算的完整性，這涉及部門職能和利益的調整，要在強化預算的行政控制，實現政府內部預算權集中統一的基礎上，按照政府收支分類預算管理的要求，適時修訂現行的預算法律體系，將不同類型預算管理模式下預算權的配置予以明確。在短期無法統一預算分配權的情況下，可要求這些項目及早申報并編制預算，細化項目并同“一上”預算一起報送財政部門，并將項目篩選、論證和評估等環節提前進行。

突出審查和監督。多方共同推進，建立上下聯動的監督機制。事前由主管部門或專業人士對政府各部門收支方案的合理性進行評估；事中由財政部門和立法機關對預算進行有效控制，財政部門作為預算的初步審查單位，應重視預算的績效，對部門申報項目的必要性、可行性、績效目標、項目內容等進行研究論證，提高資金安排的科學合理性，推進政府預算公開進程，促進科學民主決策；事后由審計部門對全口徑預算決算管理和效益情況進行監督。另外，公共預算的本質是取之于民用之于民，公共預算除了預算單位加強自身監督、財政監督、審計監督之外，還應接受公眾、媒體的監督，政府的全部收支不僅要納入人大監管范圍，更要置于公眾監督之下，提高財政資金的使用效益，讓公眾真正享受經濟社會發展的成果。

二、參與式預算

（一）參與式預算的基本概念

在推動公共預算改革中，如何發揮社會組織和公眾的力量，增強對公共預算的審查和監督，直接關系到社會公平的實現。參與式預算是一種公民直接參與預算決策的過程，決定部分或全部公共資源配置結果的預算管理模式。在這一制度創新過程中，公民直接參與其中，討論和決定公共預算的制定和財政資金的使用，合理確定公共支出的優先次序，并監督預算資金的安全有效運行。

（二）目前存在的問題

進入21世紀以來，參與式預算在我國處于從零星試點到擴大試點范圍的進程中，盡管只有不到十年的實踐，卻也同樣呈現出從萌芽到成長、從成長到困境的輪回演進狀態。要弄清參與式預算這種基層民主實踐方式，在我國是否有進一步發展的空間，就需要對當前參與式預算實踐中存在的問題加以分析和總結。

一是參與式預算缺乏制度化約束機制。我國當前進行的參與式預算實踐，還沒有納入制度內的有序規范之中，缺乏法律保障，穩定性較差。參與式預算在中國主要源于個別領導的推動和某些研究者的支持，具有較大的隨機性和偶然性。

二是參與式預算受到經濟發展水平的局限。參與式預算最初興起于比較富庶的江浙一帶，這些地區改革開放比較早，民營經濟相對較為發達。民眾在改革開放和經濟發展中得到了實惠，民主意識得以復蘇，政府也開始意識到公共預算決策中，要想實現“依法用好百姓錢”的目標，就需要充分吸收公民的有效參與。但對于經濟欠發達地區來說，在民生問題妥善解決之前，參與預算民主的實踐活動，對普通公眾在一定程度上仍舊屬于一種 “奢侈品”。

三是參與式預算缺乏技術保障和社會基礎。從預算過程的特性分析，參與式預算管理要求具備相當的預算技術手段支撐，公共預算反映了政府未來的支出重點和發展方向，具有很強的專業性。預算參與者必須具備一定的專業知識，才能夠進行科學合理的預算決策。可以說，參與式預算自身的專業性特點為普通民眾參與預算決策過程設置了某種天然的屏障。從預算參與者自身的情況分析，參與式預算的實施也需要理性的公民和成熟的公民社會。現代預算在中國自誕生以來，大多是政府官員和專家學者研究的對象，一般公民很難介入預算決策過程中。在普通民眾對預算不太了解的情況下，讓其參與其中，難免存在認知上的障礙。

四是參與式預算適用層級不明確。發端于浙江溫嶺的參與式預算，始于鄉鎮財政層面，目前正向市縣級推進。但在其他很多試點地區，參與式預算則主要體現在街道和社區層面上，而按照我國現行《預算法》規定，街道和社區一級并非獨立預算主體。因此，這些所謂的“參與式預算改革”更多體現為項目決策過程和社區街道發展計劃，而非準確意義上的預算決策過程。在現行預算法律框架內，如何準確界定參與式預算的適用層級問題，是困擾當前改革實踐的一個重要問題。

（三）推行參與式預算的路徑選擇

從國內各地參與式預算的具體實踐來看，并無相對統一且固定的模式。但改革中讓盡可能多的民眾參與其中，讓被邊緣的弱勢群體都有發言權，是其共性所在。促使參與式預算在我國地方政府得到發展，應該從以下幾個方面做出努力：

加強參與式預算的制度建設。首先，在已經開始實施參與式預算的地方，應當把公民參與作為每年預算安排的必經程序確定下來，從而保證參與式預算不因地方領導人的更換或者其意志的改變而終止。其次，在對現有參與式預算實踐進行深刻總結的基礎上，對參與式預算的組織者、日期、時間長度、參與方式、參與內容等方面進行合理確定，并加以公布，形成對參與式預算的確定預期，從而保證公民參與預算決策的有序進行，提升參與式預算實施的效率。最后，中央或省級政府層面對地方政府參與式預算制度化要提供支持，應該發出明確的積極支持信號，以讓地方政府在改革中獲得更多的支持力量，對參與式預算這一具有政治、經濟、社會等多重價值的地方創新應該大加表揚與宣傳。

普及預算知識。長期以來，中國政府預算一直因為老百姓看不懂而遭到垢病?，F代預算系統很復雜，涉及諸多技術性問題，政府部門有責任將這些束之殿堂高閣的預算文獻加以通俗地解讀，把專業的預算術語轉化成淺顯的表述，讓老百姓讀得懂，讓人大代表具備審議的能力。由于專業知識的欠缺，極易導致公民參與中的“不作為”和“非規范性作為”，需要全面推廣普及公共預算的基本知識，提升立法監督機構的預算管理權威。同時還要大力倡導推動出版各類通俗易懂、簡明扼要的政府預算解讀指南等普及性預算讀物。

建立預算咨詢專家智囊機構。地方人大代表對政府預算問題有一些了解，但還是不大可能拿出大量的時間去鉆研每一年的財政預算。因此，設立由資深預算專家組成的預算咨詢智囊機構，對于提高立法監督機構的預算治理水平具有重要的意義。這一做法在發達市場經濟國家也不乏成功的先例。

三、績效預算

（一）績效預算的基本概念

績效預算是一種以結果為導向的預算管理方式，在適應政府部門改革需要的同時，融入市場經濟概念，將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，以提高財政支出效率，改進公共服務質量。2011年4月，財政部在廣州召開全國預算績效管理工作會議，以《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》為標志，全過程預算績效管理工作在中央和地方廣泛開展起來。從改革的實踐看，績效預算在提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯效果，因此被一些國家所效仿，并逐漸成為財政管理改革的發展方向。

（二）目前存在的問題

目前，我國的預算績效管理是借鑒西方績效預算的理念和方法，結合我國現有的預算管理模式發展起來的，并不能簡單等同于績效預算，或者可以視為績效預算的起步階段，雖然取得了一定成效，但未來發展還存在一些亟待解決的問題。

一是法律法規體系尚未建立?？偟膩碚f，我國當前的預算績效管理工作缺乏法律法規和相關的政策作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發揮職能作用。目前，各級政府部門績效管理多處于自發狀態，有的采取觀望等待的態度，有的仍把大量精力用于爭取有限的財政資源，有的拖延和被動應付績效管理工作，缺乏主動性?？冃Ч芾矸ㄒ幒椭贫冉ㄔO落后，沒有統一的指導原則和評價標準，導致各級地方政府的績效管理工作難以推廣和普及。

二是績效評價體系尚不完善。部分重點評價項目典型性不強，缺乏延續性，相對獨立，與其他項目關聯度不大，對安排預算的參考性不強。評價工作基礎薄弱，尚未建立科學、統一的評價指標體系。評價方法相對單一，雖然引進了西方先進的績效評價方法，但缺乏各種方法的適合性研究，不能有效地進行結合，影響評價結果的實效性。評價方法仍以定性考評為主，往往憑印象、憑經驗，缺乏數據支持和科學的分析測評，評價報告相對隨意、片面。

三是結果應用難以落實。目前，評價結果應用僅停留在信息反饋和情況通報層面，大部分沒有與下年度預算安排相銜接，未發揮對單位編報預算的激勵約束效果，優化促進預算管理作用尚未充分體現。

（三）推行績效預算的路徑選擇

轉變觀念，加強立法?？冃ьA算是建立在重視績效的政府管理理念之上的，當政府管理以控制為中心轉移到以績效為中心的時候，績效預算才可能真正發揮作用。因此必須轉變認識，牢固樹立先講績效、再講做事花錢的觀念，把關注點轉移到如何更好地提供公共服務，科學合理高效地安排、編制和執行預算上來。同時建立和完善法律體系，為預算績效管理改革確立牢固的法理基礎。出臺相關配套制度，逐步將績效管理政策上升至政府規章，建立能夠切實推行績效預算的政治社會環境，從政府層面和財政部門內部同步推進績效改革。

構建績效管理體系，提高評價質量。一是構建績效評價指標體系，加快對評價指標的研究審計與修訂，形成涵蓋各類各項支出，突出績效特色的，量化、細化的績效指標。二是探索第三方參與評價工作，聘請專業機構和行業專家參與評價工作，發揮其專業和技術優勢，提高績效評價的權威性、公正性。三是建立預算績效管理信息系統，為切實推進預算績效管理工作提供技術保障。在部門預算的整體框架內，將績效評價各環節納入信息管理，增強信息比對分析能力，并于評價指標庫、中介機構庫、專家庫緊密結合，實現預算績效數據資源共享。

落實評價結果應用?？冃гu價結果應用是績效管理的落腳點，積極探索評價結果應用方式，嘗試從優化預算結構和強化日常管理兩方面出發，逐步建立與部門預算和政府行政問責體系相結合，多渠道、多角度的評價結果應用機制。評價結果要為預算編制服務，將績效評價同部門預算緊密結合，實現財政資金安排同績效評價結果有機結合，不斷優化財政支出結構。同時，評價結果要為部門加強管理服務，進一步完善評價結果反饋機制，強化評價工作的約束性。結合預算信息公開，將重點評價項目的實施情況和評價結果嘗試在一定范圍內公開，接受社會公眾的監督，增強財政資金使用的透明度。

責任編輯：汪海洪 曲 寧

F275

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1006－1255－（2015）03－0044-04

韓國英（1976—），天津市財政局預算編審中心。郵編：300042

李宗瑋（1984—），天津市財政局預算編審中心。郵編：300042