中央企業內部控制有效性的提升辦法研究

○李彥平

（天津財經大學 天津 300222）

中央企業內部控制有效性的提升辦法研究

○李彥平

（天津財經大學 天津 300222）

從中航油、深圳石化的巨額虧損到近年被中央紀檢委曝光的央企高層違規案件，暴露了央企內部控制的嚴重缺陷。中央企業是國民經濟重要支柱，在關系國家安全和國民經濟命脈的行業占支配地位，因此央企高管應提高認識，提升內部控制有效性，積極促進國民經濟健康快速發展。本文結合中央企業內部控制的特殊性問題，從公司治理層和管理層兩個層面提出提高央企內部控制有效性的辦法，對于提高央企內控有效性有借鑒意義。

中央企業 內部控制 有效性

一、引言

從2001年安然的假賬事件到近些年我國國有企業不斷暴出的丑聞，如中航油（新加坡）總裁違規操作，導致公司巨額虧損；南京油運公司因重大內部控制缺陷導致巨額虧損而被迫退市，暴露了公司內部控制和風險管理的嚴重缺陷，說明內部控制的建設和實施還存在漏洞。鑒于此，各國紛紛立法，加強對上市公司內部控制的建設，通過借鑒國外經驗并結合實際國情，我國頒布《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》，逐步建立起以基本規范為統領，以配套辦法為補充的內部控制標準體系。2012年國資委和財政部聯合印發《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》，要求中央企業抓緊推進內部控制建設與實施工作，提升經營管理水平。但是近兩年，中央紀委網站陸續發布76名國企高管被查處的信息，涉及到13名央企高層，說明央企對內部控制的實施仍存在缺陷，因此結合中央企業自身特殊性，深入研究如何提高央企內部控制有效性，才能使花費不菲設計的內部控制制度得以有效執行。

二、中央企業內部控制的特殊性

中央企業在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱。至2014年10月，國資委直接管理的央企數量113家，加上保監會、銀監會、證監會直接管理的金融央企，一共為125家央企。這些中央企業作為國有企業，相對于其他類型的企業在產權制、治理結構等方面有著自身特殊的特征。

1、中央企業產權制度特殊

產權制度是央企內部控制特殊性的核心，包括對財產的所有權、使用權、收益處分權等一系列的權利。對于中央企業，全體人民是國有資產的所有者，但卻無法行使財產權利，而由政府代為行使該權利，政府又把這項權利委托給國資委，包括中央國資委和地方國資委，國資委任命董事會和高級管理人員，高級管理人員再聘任中層管理者，從而形成一條多級委托代理鏈條。委托鏈條過長致使管理層常常利用代理中存在的信息不對稱漏洞，進行財務舞弊以達到提高自身薪酬等目的。另一方面，國有資產管理機構雖然能夠控制國有資產，但對剩余收益并不享有分配權，因而缺乏對資產監管的內在動力，造成事實上的中央企業所有者缺位的后果。

2、公司治理結構不完善

央企董事會成員和高級管理人員的選拔任命是行政任命，由于是組織任命，很可能會將一些能力上并不能勝任企業管理工作的政府官員安排到央企擔任管理要職，另外，一些公司的董事長同時兼任總經理，董事會成員與高級管理人員存在重疊任職，無法有效牽制制衡經理層，嚴重弱化了董事會對經理層經營管理行為的監督作用，很容易造成內部人控制的嚴重后果。

3、薪酬激勵機制特殊

薪酬制是根據企業經營者的能力和水平所取得的經營業績來制定年薪的一種制度，央企取得的經營業績很大部分得益于國家和行政權力。對于軍工、電信、石油、港口等行業壟斷的央企來說，其經營業績的取得很大程度上是依賴壟斷力量，再加上央企高管的行政身份的特點，決定了高管薪酬不能完全根據市場機制確定。

4、中央企業目標多維性

一方面，和一般企業一樣，央企要從事生產經營活動以獲取收益，實現利潤最大化目標，合理保證企業經營目標的實現，促進企業平穩快速向前發展；另一方面，由于很多中央企業處于基礎性、壟斷性行業，主要服務于國民經濟的整體發展，公司生存的唯一目的并不是追求高盈利，主要還應貫徹國家宏觀調控目標、保障經濟安全、承擔社會責任、參與高端競爭、促進技術進步等等，內部控制制度的執行多多少少會受這些責任的影響。

三、中央企業內部控制有效性的提升途徑

在全球化競爭加劇的環境下中央企業面臨更大的競爭風險，提升內部控制有效性，有助于保證中央企業加強國有資產經營管理，保證國有資產保值增值，實現企業平穩向前發展的目標，同時又積極履行政治和社會責任，為中央企業的可持續發展提供了強有力的保證。內部控制可分為兩個層次，即公司戰略層面內部控制和管理層內部控制，因此提升中央企業內部控制的有效性可以從這兩方面入手。

1、公司治理層面內部控制

公司治理層是最高決策層，決定著戰略目標制定和形成、治理結構設置和權責劃分等，治理層做好內部控制能夠降低或減少由戰略決策風險等組成的公司治理風

險，對內控有效性的提升起到關鍵作用。

（1）深化產權制度改革。中央企業應當繼續深化產權制度改革，改變所有者缺位現狀，加強董事、監事、高級管理人員與企業利益相關性，激勵他們在提高內控有效性方面發揮主導作用，各有關負責人要提高思想認識，認識到內控有效性提升的重要性和必要性，切實加強內部控制工作組織領導，強化責任意識。

（2）健全組織架構。央企要合理設置內部職能機構，建立健全組織架構。具體來講，完善董事會構建機制，健全獨立董事制度，獨立董事人數應超過董事會全部成員的半數，以保證董事會能夠在重大決策方面做出獨立判斷和選擇；國資委應審慎決策董事的任免，堅持任用合格的經營管理人才，對于那些貪腐、違規等不合格人員，應及時解除其職務；有效的董事會還應掌握有效的上下溝通渠道，設立財務、內部審計職能，防止管理層超越控制。完善監事會的監督職能和責任，對企業業務活動和內控的建立和實施等進行監督。

（3）科學決策戰略目標。央企董事會和經理層應認真分析國家乃至全球經濟趨勢和行業周期風險，根據國家經濟政策導向，運用生命周期理論，針對企業經營風險與財務風險的狀況，從風險控制層面規劃企業3—5年全范圍、全過程的戰略，正確合理決策，制定科學的企業戰略目標。公司的目標定位不當、低估市場潛在威脅、業務的范圍過廣、品牌和聲譽受損等都可能帶來戰略風險。

（4）有效管理風險。企業應重點檢查公司的風險評級，得出一份有關潛在風險的清單，按照風險發生的可能性和導致的嚴重后果計算風險評分，得出影響最重大的風險，對于這些影響重大的風險，企業應重點控制，對非重大的風險采取定期復核的辦法，當影響風險的外部因素發生變化時，應及時檢查這些風險是否仍為非重大風險。有效的風險管理的特點在于風險評估的持續性，通過定期復核風險，有效掌握風險發生情景，企業能夠對何時應作出何種決策有清晰的認識。

（5）建立合理的激勵機制。央企高管人員的薪酬管理必須納入制度規范，接受公眾監督，讓央企高管薪酬陽光化。8月中共中央政治局審議通過《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，《方案》將央企負責人的薪酬調整為由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分。基本年薪大體相同；績效年薪設置調節系數，考慮不同功能性質、不同行業以及不同經營規模企業的區別，體現這些企業的經營難度及其負責人承擔的經營責任、經營風險等方面的差異；增加任期激勵收入是引導企業負責人更加重視企業長遠發展，防止短期行為。

2、管理層面內部控制

管理層的控制對象和內容是戰略實施過程中的經營活動和財務活動，控制目的是降低影響企業戰略目標實現的各種經營風險、財務風險，促進戰略目標實現。

（1）防范經營風險和財務風險。企業高級經理層應當將內部控制工作與日常經營管理活動相融合，結合行業的特點和企業經營管理狀況，全面梳理業務流程，重點關注重點流程與特殊業務，查找風險點，根據風險發生的可能性和影響程度評估風險等級，建立重大風險預警與應急機制，針對重大風險制定風險應對策略及改進措施，同時，強化全體員工的風險意識，培育良好的風險文化，確保全面風險管理責任落地。

（2）加強控制活動執行力度。內部控制有效性的提升關鍵在于將設計完善的制度進行有效的貫徹執行，企業的主管人員要切實把內部控制的有效執行放在首要環節，在內控執行上，要突出重點，找準關鍵環節，制定關鍵控制措施，確保制度得以有效執行。

（3）做好日常評價監督工作，推動內部控制持續改進。監督是企業內部控制的重要保證。中央企業應當重視建立健全以內控評級為核心的內部控制全面監督體系，充分發揮內部控制監督作用。建立以內控制度評價為核心，整合財務監督、法律合規、內部審計、紀檢監察等職能的全方位、多層次的監督體系，形成監管合力，并將內控評價結果納入績效考評體系，建立內控責任追究制度，建立內部控制缺陷披露懲罰機制，讓各級員工清楚地預期到自己通過努力所可得到的利益，如果違規、舞弊可遭受到的嚴重懲罰，最大化地發揮內部控制的監督作用。

（4）加強內部控制的信息化建設，全面提升內部控制信息化水平。將內部控制制度和具體的控制措施嵌入工作流程，逐步固化到信息系統。一個良好的信息系統可以使企業及時掌握營運狀況和企業中發生的各種情況，可以及時地為企業的員工提供履行職責所需的各種信息，從而使企業的經營和管理流暢地進行下去。中央企業可以加大對企業信息系統建設的投入與改造，加大內部控制信息化產品的采納和應用程度，充分有效運用先進信息技術，實時控制對各類業務和事項，減少人為操縱因素，提升內部控制工作效率和執行力，降低內部控制實施成本。

企業內部控制應是一個能動的控制機制，中央企業要想提高內部控制的有效性，不但著眼企業微觀個體，更需判斷國家宏觀發展趨勢；不僅要關心企業的當前經營狀況，更應關注企業的未來發展；不僅能夠規避風險，更能做到科學管控風險和防范風險；不僅注重企業經理層以下的內部控制，更應側重公司治理層的內部控制。

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