官廳水庫生態補償政策研究

鮑音娜

（北京航空航天大學人文社會科學學院，北京100191）

生態補償理論起源于生態學理論，狹義指對人類行為產生的生態環境的正外部性所給予的補償，廣義看來，是對提升自然資源管理效率的經濟刺激機制。官廳水庫曾經是北京市的主要水源地之一，但近年來庫區水受到嚴重污染，為了解決北京市日益緊張的供水問題，恢復官廳水庫的飲用水源功能已成為當務之急。

一、官廳水庫現行生態補償政策

（一）財政轉移支付模式

財政轉移支付是我國目前最主要的生態補償模式。現行的財政轉移支付包括橫向財政轉移支付和縱向財政轉移支付，兩種方式在我國水源地生態補償實踐中都有一定的實踐探索，其中縱向轉移支付在生態補償中的應用較為廣泛，而橫向轉移支付的生態補償實踐較少。

國家對官廳水庫上游進行的經濟補償則屬于橫向轉移支付，即由下游受益地區北京市直接向上游張家口市與承德市進行經濟補償。例如，自2006年起實施“稻改旱”的項目，北京市向參與“稻改旱”的農民每畝補償450元人民幣，到2008年，每畝補償變更為550元。[1]這一項目的實施較為有效地減少了上游地區的農業用水量，減少了化肥和農藥流入水系。

（二）項目補償模式

截至目前為止，共實施了兩批項目，第一批包括7個項目（2200萬元）已經完成，第二批的項目（5800萬元）已經開始籌備。主要包括“生態公益林”項目、“退耕還林”項目、“京津風沙源”項目、“水源林保護工程”項目、“庫區生活和畜牧垃圾收集和無害化處理”項目、“清潔能源”項目等。

（三）政策激勵模式

通過制定促進上游地區經濟轉型、產業替代、技術改造等方面的有關政策，對上游地區產業發展機會損失進行補償。自2005年至今，京冀地區制定了多項生態補償相關的政策，以鼓勵農牧民轉變生產生活方式，減少對于水庫上游地區生態環境的破壞。

二、現行生態補償政策的特點

（一）參與主體的相對獨立性

官廳水庫的生態補償的主客體——京冀地區為相對獨立的行政區劃單位，雙方無行政隸屬關系，歸屬相同或不同的上級行政區劃。由于我國實行的是中央與地方政府共管的流域水資源有償使用制度，各級政府對本區劃范圍內水資源有權自主管理和處置收益，無行政隸屬關系的其他區劃政府無權干預。各地補償政策也相對獨立，量化標準難以統一且無法惠及其他區域。

（二）補償實施過程的復雜性

參與補償主體各方相對獨立，需要在補償實施的過程綜合協調、統籌兼顧不同主體之間和同一主體內部各部門之間的利益關系，從客觀上增加實施過程的復雜性，導致政策實施周期延后和補償效果打折。尤其是涉及周期較長的代際補償問題，現有協議的穩定性等問題勢必使得復雜性呈現幾何級數增長。而現有的法律法規無法對于跨區域補償實施過程做出明確的指導，對于各種利益沖突缺乏有效的裁決依據和手段。

（三）補償方式的多樣性

相對于同一行政區劃通常使用的補償資金縱向轉移支付的方式，類似于官廳水庫這樣的跨界水源功能區更傾向于使用靈活多樣的其他方式。政策激勵、產業轉移、項目補償、等由于遵循經濟發展和市場規律并且受現有體制制約較少而日益成為補償的有效方式。

三、現行生態補償政策可能存在的問題

（一）生態補償標準過低

生態補償標準過低是困擾官廳水庫生態建設和保護的主要問題。雖然各項生態建設工程對當地有不同程度的補償，但補償數量仍不足以彌補收益的損失。在官廳水庫的生態補償項目中，“京津風沙源治理工程”農民所獲得的造林綠化補償低于其在同一土地進行農業生產的經濟效益。禁牧補償標準為0.225kg的飼料糧/(hm2·d)，相當于每年每畝草地補助2.43元。按一畝天然草場可以養一只羊計算，2.43元的標準根本無法與一畝草場產生的效益相比。[2]這就意味著，在草地治理禁牧中，牧民經濟利益得不到合理的補償，從而造成牧民減收，甚至返貧等。

（二）補償方式缺乏穩定性

以“項目工程”方式進行生態補償，便予操作，卻缺乏長期性和穩定性。為了保護官廳水庫的上游環境而實施的“退耕還林”“退牧還草”工程，其補助有5~8年的期限。在此期限內，農、牧民由于得到一定的補償來維持生活，可以限制自己的生產和開發活動，生態環境得到保護。與此同時，農戶需要進行生產活動的轉移，不再依附于土地開展農業生產。但從目前的政策實施效果看，農民能夠成功實現轉產的很少，多數還是基于土地開展生產。因此，當期限過后他們的利益得不到補償的時候，為了基本的生活和發展需求，他們就不會再從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發，可能出現新一輪的生態破壞。

（三）補償范圍過小

從官廳水庫目前的生態補償情況看，主要涉及退耕還林還草、禁牧、節水農業等的補償。對于因生態環境要求放棄的發展機會卻沒有給與合理的補償，而這一塊恰恰是較大的一部分。懷來縣農業綜合基礎生產能力偏薄弱，農業抵御自然災害的能力較低，因此，對于官廳水庫上游地區的補償不應僅僅局限于改變農作物耕種及生產生活方式，而應該擴展到農業發展技術支持等層面，實現從簡單粗放的生產方式到實行科技興農、技術興農的轉變。

四、政策改進建議

（一）促進傳統農業生產方式的轉變

在懷來縣合理規劃農林牧業的比例和布局，建設生態農業示范區、綠色果品生產基地（例如優質葡萄生產示范園區）和優質畜牧生產基地，把林果業和畜牧業作為區域生態建設和產業發展的一個結合點，走產業化發展的道路，統籌解決區域生態建設與產業發展的問題。

（二）建立區域生態環境補償基金

由政府撥出一筆專項資金或通過各種形式的資助及援助建立區域生態環境補償基金。逐步構建以政府財政為主導，社會捐助、市場運作為輔助的生態補償基金來源體系。將生態補償基金專項用于官廳水庫上游地區，進而擴展到整個張承地區的生態建設保護補償、發展機會損失補償和水資源輸出補償。

（三）多種補償方式并存

目前，針對官廳水庫上游地區（主要指河北省懷來縣）的生態補償主要以政府補償的財政轉移支付為主，而橫向補償涉及多個不同層面的政府，牽扯到多方利益，如果沒有中央的協調，橫向補償很容易出現應補未補、補償不足、補償偏低、效率低下等問題。因此，除進行政府補償外，還可以進行自我補償，如可以根據公益林的立地條件、生態要求，實行區別對待、分類管理，允許林木所有者按有關審批程序，進行適度的擇伐。落實受益者補償，根據“資源共享，利益共擔”的原則，從受益地區提取一定比例來提高補償額度，使社會效益的提供者同時成為經濟利益的獲得者。

（四）異地開發戰略

從小的方面而言，懷來縣經濟結構較為單一，不利于經濟的長遠發展。從大的角度而言，懷來縣由于受產業發展的限制，經濟發展水平相對落后。建議通過異地開發的方式讓懷來縣一些限制發展的企業以招商引資項目進入縣(市)開發區，產生的稅利返回給懷來縣也可以實現對官廳水庫上游地區的補償。

[1]張 云.官廳水庫治理中環境成本補償的模式選擇[J].經濟論壇，2006(24).

[2]魏紅俠.“環京津貧困帶”與“京津生態安全”[J].河北林業，2006(5).