程雪陽：土地制度憲法秩序--與賀雪峰商榷

程雪陽：土地制度憲法秩序--與賀雪峰商榷

我國現行《憲法》第6條宣布，全民所有制和勞動群眾集體所有制都是社會主義公有制的重要組成部分，我國現行《憲法》第10條第1款和第2款規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。依照基本的法律邏輯，《憲法》所確認的土地集體所有和土地國家所有，在法律地位上應當是平等的，既不可能推導出“集體所有土地地位高于國有土地”的結論，也不能得出“國有土地的地位高于集體所有土地”的道理。在權能上，集體土地和國有土地的權利人也應當擁有相同權利。如果國有土地擁有出讓、出租、抵押、擔保、繼承的權利，那么集體土地無須經過征收也應當擁有相同的權利。

然而，現行土地相關法所建立的土地制度恰恰不是這樣的。

首先，依照現行法律，集體農業用地的使用權（主要是承包經營權）確實可以通過“轉包、互換、轉讓等方式流轉”，但國有農業用地不僅擁有這些權利，而且還可以通過抵押和擔保的方式獲得融資。但集體農業用地的使用權，除了依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權外，無論是用于耕地，還是其他農業用途，都是不能進行抵押和擔保的。請注意，農業生產，特別是現代農業生產，同樣是一種投資額度很高的經濟活動，在很多時候需要進行資金的籌集和擴大再生產。如果僅僅允許集體農業用地使用權進行轉包、互換或轉讓，卻不允許其通過抵押和擔保來進行融資，那么集體農業同樣無法走出小農經濟，無法走向現代化。

其次，國有建設用地是可以用于工業、商業、服務業、住宅以及教育、醫療、衛生等幾乎所有的建設用途，而且國有資本、私人資本和境外資本都可以進入。集體建設用地只能用于村民建設住宅、鄉鎮企業和公共設施、公益設施等有限用途，而且只能由鄉村資本來進行建設，國有資本、私人資本和境外資本則只能在國有建設用地上進行投資，不可以直接在集體建設用地上進行投資。河北企業家孫大午于2014年表示，他的公司希望在農村建立一個私人投資的醫院，結果因為投資主體的原因無法獲得集體土地建設用地使用權，以至于醫院無法建立。

（文章來源：《中國法律評論》2015年第2期，有刪節）