公共管理的三重維度

◎劉琪

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公共管理的三重維度

◎劉琪

從某種程度上講，公共管理也可稱得上是“管理”活動的一類，這就決定了公共管理實踐要在“成本”與“收益”之間進行衡量，并將經濟、效益以及效率等作為衡量的相關指標。對經濟、效益及效率與其管理的科學合理性之間進行均衡則是公共管理的主要內容之一。本文主要對公共管理三重維度中的科學主義維度進行分析，試著對以經濟、效率及效益為衡量指標的公共管理活動加以分析，對公共管理從經濟管理這一角度進行初步探討。

對公共管理的型塑及評估是公共管理實踐者與研究者們一直關注的問題，但直至現在，仍然尚未形成一個較完善、統一的答案。公共行政學形成初期，威爾遜基礎科學主義，著重強調了公共管理的科學性及效率。法約爾和威洛比主張通過確立與推廣行政原則來促成科學化公共管理的實現。美國政府的布朗委員會于20世紀30年代末提出將公共性目的與泰勒式科學主義融入公共管理理論研究及實踐中去，從而使公共管理能夠達到工具理性與價值理性兼顧的功能。直到20世紀中后期，公共管理績效的研究者們提出了一些較具體的評價指標，如芬維克提出的經濟、效率、效果的“3E”指標，這一指標目前被廣泛應用于公共管理的績效評估。朱鱻灝（2011）認為公共管理的三重維度應包括科學主義、人文主義以及管理文化主義三重維度，而對公共管理進行型塑及評估自然也應從這三方面著手。

公共管理的內涵

在公共管理的實踐中，其產品通常為公共交通設施、通訊設施、水電設施等有形公共物品；也包括教育、環境等可通過有形公共物品，如受教育人數、空氣質量、新增綠化面積等來衡量的無形產品。從某種程度來說，公共部門類似于企業，其運行可大致分為以下幾方面：①投入或輸入，即對人財物等一系列資源進行募集及整合；②生產及運作，即對資源的運用、管理部門內部運作、產品的生成與運輸等；③產出或輸出，即實現組織運作的一些具體活動、服務等；④結果，即生產成品完成后所產生的影響，比如滿足需求、解決問題等。其中，“成本”與“收益”就成為其衡量指標，換言之，經濟、效率及效益（3E）則成為衡量指標。經濟所關注的核心則是投入，投入最少、成本最低的基礎上維持所需公共產品數量是為最理想狀態；效率注重的則是投入與產出之間的比例，生產公共產品的產出/投入值達到最大是為最理想狀態；效益注重的是“某種不良狀況是否得到改善”，所提供的公共產品能夠在最大程度上滿足需求是為最理想狀態。這一思想尋求公共管理實踐活動的科學化、規范化以及高效化，通過科學謀劃以及精確計算選擇效率最高的手段與工具來實現所定目標，以實現效率、效益、經濟的最大化。

3E理論及科學主義維度

在公共管理理論研究史上，很多學者對3E理論均持支持態度，比如威爾遜、古利克、法約爾等傳統公共行政學者曾經試著去構建科學化原則，以促使公共組織能高效完成其責任；泰勒等學者提倡利用科學研究以及理性的計劃來保證公共目標能夠得以高效、快速實施；韋伯所提出的官僚制理論希望能提升公共組織機構的行政效率；費根鮑姆、休哈特等主張通過改進管理質量以達到提升管理績效的目標。但是，公共管理產出的并非都是有形物品，因而完全采用“貨幣化”這種方式來衡量是行不通的。上述學者們所關注的重點均是對公共管理組織其本身運行進行科學化，而對其相應的產出則關注不夠。在此基礎上，公共物品理論提出了市場組織在公共物品供給方面仍存在較為嚴重的缺憾。并且公共物品具有分競爭性和排他性，消費個體不需付費、不需擔負成本便可享用，導致“搭便車”現象極為嚴重。目前，公共管理主要存在著以下問題：公共物品與非公共物品難以界定，造成公共部門出現行動偏差；采取“普惠制”這種方式來進行資源配置，造成公共資源的大量浪費，比如免費疫苗對某部分人來說是低劣的。顯然，“一刀切”的配置方式在民眾對所供給物品“不屑一顧”的情況下毫無效果；普惠制的配置方式未能將民眾的需求和利益考慮進去，而是以供給方為主導，導致對民主管理、公眾參與及回應等的嚴重忽視，不利于公共管理的優化與完善?？茖W主義維度，即在3E標準的基礎上，公共管理還應注重其科學性，而非搞“一刀切”或普惠制，這樣，既能避免造成不必要的公共資源的浪費，還可提高公共管理的效率、效益及經濟性、科學性。

公共管理，從某種程度上來說，可將其定義為一種公共管理實踐活動，這也決定了在管理過程中，必須通過對投入/產出之間的比例進行衡量，即將經濟、效益、效率等作為衡量指標，以最少的投入得到最大效益是公共管理的最理想狀態。但當前對公共管理三重維度的相關研究與實踐仍然有待完善，其評估指標也不夠具體，因而值得進一步探討與完善。

（作者單位：四川航天職業技術學院）