財政政治學的緣起、發展與問題

靳繼東

（東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025）

財政政治學的緣起、發展與問題

靳繼東

（東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025）

財政政治學是財政學和政治學學科交叉的新興研究領域。它既根植于20世紀政治和經濟交互作用日益加深、政府廣泛介入經濟社會領域的背景下，亟需關注和研究國家行為正當性，尤其是政府經濟行為合理性的現實需求，也體現了近代以來社會科學知識生產制度化分科之后，政治學和經濟學在20世紀后半期重新走向交叉融合的新趨勢。財政政治學的興起和發展既推動了對社會實踐問題的研究深度和廣度，也對現有學科體制機制創新提出了新的要求。

財政政治學；新興學科；專業設置

財政政治學是介于財政學和政治學之間的新興學科領域。作為新型學科交叉領域和研究方向，財政政治學立足于“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的根本判斷和財政同時具有政治、經濟雙重屬性的實踐特征，以新經濟史論、公共選擇理論、新制度主義和預算政治分析為主要分析框架，以國家財政活動的制度框架和政治過程為著眼點和切入點，主要研究政府間財政關系、預算政治過程和財政民主法治等實踐和理論問題。中國共產黨第十八次全國代表大會三中全會提出“創新高校人才培養機制，促進高校辦出特色爭創一流”等一系列關于深化教育領域綜合改革的重點方向，為促進財政政治學學科交叉、有效提升財政理論研究服務社會實踐需求的能力注入新的動力，也向現有學科分立等體制機制安排提出了創新改革要求。

1　財政政治學的緣起和發展

財政是國家的血液和基礎。沒有錢，國家必將無所作為，而國家的一切所為，都必將落實到財政方面。財政學研究最早蘊育和脫胎于研究國家財政的政治經濟學的母體，既是“政治的經濟學”，也是“經濟的政治學”。無論德國“官房學派”對國家財政問題的系統研究，還是亞當·斯密對稅收、公債等政府理財事務的關注探討，都深刻地體現著財政研究這一傳統特征。以1767年詹姆斯·斯圖亞特出版《政治經濟學原理研究》為標志，財政問題研究被納入“政治經濟學”的近代學科框架之內。德國官房學派的代表人物尤斯梯從國家立場上看待財政問題，認為財政問題的研究不是作為純經濟理論科學，而是作為專制君主的政治實踐，即作為所謂政策的技術——行政技術理論的科學而存在的。

從斯密時代至19世紀末，對財政問題的理論研究按照兩條思想路線展開和發展。歐洲大陸學者堅持將財政理論與政治結構、過程結合的路線。瑞典的威克塞爾在考察財政問題時強調，“考察集體決策形成的制度結構是必須的，而且尤其關注規則……只有通過規則的變化，結果的模式出現何種改變才能被預測”。意大利的維安尼·潘塔萊奧尼等人也在財政理論中結合政治因素進行了類似的研究。相反，盎格魯-撒克遜的財政學者則尊崇和堅持亞當·斯密傳統，強調市場機制在資源配置中的主導地位，堅信“看不見的手”會引導私人利益最終趨向公共利益，在財政學領域具體表現為只重視作為均衡價格構成部分的稅收問題，而不關心支出問題，更不關心財政過程中的政治問題。隨著19世紀自由經濟理論占據政治生活的主導地位，近代社會科學研究出現分科化建制的顯著趨勢，即政治學和經濟學從古典政治經濟學中脫離出來彼此獨立和分科發展。與這一進程相適應，關于財政理論兩條思想路線的分野更加清晰，財政理論的經濟學化或者非政治學化趨勢更加明顯。

盡管從學科發展的角度來說經濟學與政治學的分離是必要的，古典政治經濟學那種百科全書式的研究也很難適應近代社會科學發展的理性化、專門化趨勢，“但……從財政的定義來看，它的研究領域就是政治經濟學”。20世紀后半期以來，以道格拉斯·諾思等為代表的新制度主義學派，強調從財政活動歷史變遷的角度，分析國家財政的制度安排與社會政治發展之間的深刻聯系。以詹姆斯·布坎南等為代表的公共選擇學派，強調財政研究與政治問題的內在聯系，圍繞財政制度中的個人政治行為以及立憲民主等問題進行了深入分析。艾倫·維爾達夫斯基等預算政治學派，圍繞預算政治過程、預算權力歸屬等預算政治問題，分析了財政與政治之間的本質聯系。以詹姆斯·布坎南獲得經濟學諾貝爾獎和維爾達夫斯基開創預算政治學領域為標志，財政政治學在核心問題、分析框架、研究方法和學科平臺等方面獲得廣泛認同和長足發展，從而成為財政學與政治學相互交叉的一個新的學科方向。

歷史地看，財政活動是同政治權力的分配密切聯系在一起的。在歷史上的重大政治斗爭特別是民主化運動重大轉折點上，重大問題往往不是政治上的參與，而是稅收等更為現實的“錢”的問題。財政不僅是政治之“因”，更是政治之“果”，它一方面是推動社會政治發展和制度變遷的根本動力，另一方面也由制度變遷和政治過程所決定。從西方國家的現實來看，從20世紀70年代開始，隨著福利國家的破產以及經濟領域內的“滯脹”的局面的形成，西方學者在深刻反思國家干預社會、經濟領域所造成的種種問題和弊端的基礎上，認為政府干預過多是導致經濟障礙的主要根源，強調對政府行為的消極后果，如公共消費的民主過程、不同稅制和財政結構對宏觀經濟問題的影響等問題的關注和研究。從這個意義上，財政政治學作為一個新興學科方向，在西方國家在市場失靈和政府失靈并存的條件下，分析政府財政行為合理性的實踐需求。

從中國當前全面深化改革的現實來看，中國共產黨第十八次全國代表大會三中全會將國家治理現代化確立為全面深化改革的總目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱。按照這一新的功能定位和邏輯延展，現代財政制度是國家治理體系的重要組成部分和實現國家治理能力現代化的重要途徑。國家財政不僅要突破傳統上作為宏觀經濟調控的政策工具價值，而且還承擔促進社會公平、保障民生發展、提高公共服務水平等社會功能，尤其要履行優化政府治理結構、推動民主政治發展、奠定國家長治久安制度基礎的政治使命。2014年以來，以改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度為重點方向的財稅體制改革正式啟動，財政體制改革已經成為我國全面深化改革的重大實踐命題。當前，財政體制改革亟需圍繞經濟發展形勢變化對財政體制提出的新要求、新挑戰，以及歷次財政改革中逐步凸顯出來的體制性、機制性問題，尤其是實現國家治理現代化總目標財政功能的戰略定位，對財政體制改革的重點問題和關鍵領域，以及財政體制改革與政治法治建設的相互促動關系進行深入研究，從而對財政政治學的學術研究和學科建設提出了現實要求。

2　財政政治學的研究方向和主要領域

財政政治學的根本目標是服務于國家或區域社會經濟發展對財政體制和財政政策的重大需求，以政治學、經濟學交叉研究為本質特征，以國家財政活動的制度框架和政治過程為著眼點和切入點，主要研究預算政治過程、政府間財政關系和財政民主法治等實踐和理論問題。

從研究方向來看，財政政治學至少包括財政制度的政治學與財政改革的政治學兩個層面。財政制度的政治學主要研究在既定財政體制下財政收支與管理活動中的政治問題，如財政權力結構、財政支出責任、財政管理效率，以及財政過程中權力運行的程序、上下級政府財政分工的政治依據和財政法治等等。財政改革的政治學研究則是從政治結構和過程的角度來考察財政體制設置和運行機制的評價，財政改革過程的影響因素及作用，探討財政改革的政治意義、財政改革的政治約束和制度框架，以及如何通過財政改革促進政治發展等議題，后者對于關注和研究中國當前財政改革過程及其政治后果尤具現實意義。由于中國國家轉型的過程性特征，研究轉型時期預算及其改革的政治過程更有價值。

從研究內容來看，財政政治學主要研究3個基本領域：一是政府間財政關系研究。政府間財政關系是國家制度安排和治理的重要內容。財政政治學作為一個研究領域，主要是在財政學、經濟學和法學等學科交叉研究的基礎上，綜合政治學的政府間共同財政利益和矛盾、財政利益調整及政府間財政關系政治治理視角，在理論上吸納財政學、經濟學、法學和政治學交叉學科范式的政府間財政關系研究，在實踐中更好地服務于我國財政體制改革需要。二是財政政策研究。財政政策是國家宏觀經濟調控的重要政策手段，具有覆蓋面廣、效益顯著等突出特點，與經濟社會發展和社會公眾利益密切相關。財政政治學立足于社會主義市場經濟體制改革完善以及公共財政體制建設的宏觀背景，基于社會公眾公共利益需求的財政政策決策程序、公共財政支出過程中的制衡和監督以及財政政策績效評價，力求能夠有效促使政府的財政政策更符合公眾訴求，促進政府市場關系進一步規范化和法治化，提高財政政策服務經濟社會發展和民生建設的針對性和有效性。三是預算的政治過程研究。深化預算制度改革是社會主義公共財政和民主政治建設的重大實踐命題。財政政治學結合當前經濟轉軌的階段性要求、既有改革的經驗路徑以及改革過程的約束條件，以政治學、經濟學交叉研究為分析框架，圍繞預算改革的政治過程和財政民主法治等實踐和理論問題，研究和尋求指導我國預算改革實踐的實踐路徑和政策舉措，有效服務我國深化預算體制改革對理論研究的現實需求。

3　財政政治學對現有學科體制提出的要求

歷史學家湯因比指出，“無論是研究人類世界還是研究非人類的自然界，人們都要受制于自身思想的局限。最主要的局限是，在我們理解現實時，我們的思想不可避免地會歪曲現實……任何現象都有數不勝數的側面，我們能夠把同一現象按照它所顯示的各個側面做出多種分析。因此，任何一種分類方法所能把握的只不過是它所拼湊的一種現象的一個片段。”湯因比這一極富智慧的歷史洞見與近代社會科學發展邏輯驚人的相似：近代以來社會科學研究的分科化建制——“每一個學科都試圖對它與其他學科之間的差異進行界定，尤其是要說明它與那些在社會現實研究方面內容最相近的學科之間究竟有何差異”——是推動19世紀以來社會科學長足發展的動力，而日益嚴格的學科壁壘和精細化趨勢也是導致現有社會科學研究困境的癥結所在。在我國，由于財政直接表現為政府財政資金的流動、統計和管理，其研究傳統歸屬于應用經濟學領域，更多地關注財政規模的最優化以及政府對市場的替代及其對資源配置效率的影響等方面，對財政結構、功能及改革的政治約束條件以及財政所揭示的權力結構、功能及責任等政治意義關注不多。與此同時，政治學者們長期專注于闡釋政黨、國家、憲政民主以及權利責任等宏觀政治理論，較少或較晚關注財政政治問題，對財政理論的實踐過程以及其對政治生活的影響研究都有所不足。正像林德布羅姆所言，“不管是政治學或者是經濟學，從一定程度上講，由于它們各自孤立地研究問題，都已陷入了貧乏枯竭的狀態，結果是兩頭落空。”可見，無論是對社會現實訴求的理論回應還是出于對學科發展未來趨勢的把握，都有必要把財政和政治聯系起來，打破現有財政研究的學科壁壘，推動財政政治問題的交叉性研究。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.08.132

F810

A

1673-0194（2015）08-0171-02

2015-02-16

靳繼東（1974-），男，河南湯陰人，東北財經大學經濟與社會發展研究院副教授，博士，主要研究方向：政治理論和公共政策。