淺析土地交易程序的法制化

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

淺析土地交易程序的法制化

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

土地交易市場化的今天，召喚土地交易程序的法制化，解決這些問題應采取的對策：制定土地交易程序法規；確立法律責任；完善監督機制；提高執業門檻；完善交易程序的救助制度。

土地交易；程序；法制化

一、引言

土地交易的市場化客觀上要求交易程序的法制化，在追求實現土地最大利用價值的同時，必然要求土地交易程序科學、嚴謹、規范、具體，以保證交易的公開、公正、公平。

二、土地交易現狀

（一）交易形式

關于交易的方式，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）以及《城市房地產管理法》規定了協議、招標、拍賣三種出讓方式。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（以下簡稱《規定》）中確定了招標、拍賣、掛牌三種出讓方式。因此，我國土地交易的法定方式應當有協議、招標、拍賣、掛牌四種。但協議出讓方式是嚴格控制使用的，只限于劃撥土地使用權以及特殊用途等用地情形，不屬于土地市場化的交易方式，土地交易市場化方式應當為招標、拍賣、掛牌三種。掛牌出讓方式因只在《規定》中被確立其地位，實踐中有人提出質疑，認為掛牌不能視為一種出讓方式，且具有暗箱操作之嫌。

（二）實行交易許可制度

土地市場中出讓的標的物為“有一定使用年限的國有土地用權”，一級土地交易市場由國家高度壟斷，二級、三級土地交易市場為開放、競爭的市場。涉及原劃撥土地或改變原土地使用條件的交易，經土地行政主管部門審核、縣級以上人民政府批準后，才可入市交易。涉及集體建設用地的交易，要首先取得原集體經濟組織的同意，再經土地行政主管部門批準才可依法流轉。

（三）土地交易的種類

根據《關于建立土地有形市場促進土地使用權規范交易的通知》的要求，原劃撥土地使用權的交易、出讓土地使用權的首次交易、法律允許的集體建設用地的流轉等三大類土地交易必須公開交易。此外，依據《擔保法》《民事訴訟法》《破產法》等法律規定，因《土地抵押權實現法》《民事訴訟法》《破產法》等法律規定，因土地抵押權實現用權的轉讓和出讓、土地使用權的轉讓、租賃、抵押、作價出資、交換、贈與等交易活動也應當納入有形市場。

（四）土地市場交易規則和程序

為規范土地交易行為，為土地使用權交易創造良好的市場環境，《規定》確定了各種交易方式的交易規則。在《土地管理法》及其實施條例以及《暫行條例》《規定》等法律法規中，規定了交易程序的流程。

三、程序設計存在問題及對策

（一）法律規范簡單

《土地管理法》只規定土地使用權有償使用制度，《城市房地產管理法》只確定可以采取招標、拍賣的方式進行土地交易，而對具體交易程序沒有規定。《暫行條例》作為交易的程序法規，只規定了交易許可制度以及交易方式等，仍然缺乏可操作性。

（二）缺乏對違法行為的處罰制度

競買人在土地交易中的違法違規現象如相互串通、擾亂競買秩序等問題還較普遍存在。對于競買人這些違法違規行為如何處理，法律法規沒有作出明確規定。近些年，某些土地交易中心在土地拍賣中，當場查處了一起索要好處費的事件，按競買規則宣布競賣結果無效，重新拍賣，維護了土地交易的嚴肅性，但因缺乏具體的法律依據，無法采取具體措施進一步追究當事人的法律責任。

（三）交易市場職責不清

隨著土地市場的深入發展，各地都建立起土地交易中心作為土地交易有形市場的載體。但土地交易中心往往都存在職責不清，管理不到處的現象，雖然有管理權卻無相應的處罰權，給執法帶來很大難度，也擾亂了交易市場的正常操作流程。

（四）法律關系不明晰

土地交易一方面具有行政行為的屬性，另一方面又具有市場行為的屬性，這在一級土地交易市場表現得尤為突出，土地交易行為的特殊性和復雜性，使得交易程序中的法律關系復雜難以判斷。如對成交確認書的性質就難以定位，引起了許多爭論。人們往往將成交確認書與土地出讓合同混為一談。

四、土地交易法律程序的規范

公平和正義始終是人類社會共同的追求，伴隨著社會的不斷發展，人們更加注重利用法律程序在具體運作過程中實現價值目標。加快土地交易程序的法制化步伐，對于合理開發、利用土地具有重大的現實意義。

當前，我們的首要任務是更新觀念，確立程序公正在土地交易市場的地位，使競買人在土地交易市場自覺追求程序公正，努力維護程序公正，公證機關和社會輿論積極參與監督交易程序是否公正。這樣國土資源才能真正合理利用，土地有償使用制度才能擁有自己真正發揮作用的空間，土地市場才能真正在市場經濟中顯示出獨特的作用。從以上土地交易問題出發，分析出我們國土交易市場程序應采取以下措施。

（一）制定土地交易程序法規

我國現階段的土地交易程序的主要依據為《暫行條例》和《規定》，遠遠落后于實踐的要求，且《規定》僅為部門規章，效力層級過低，有必要提升其層級，至少應將《規定》上升為行政法規。我國正在制定《行政程序法》，為健全土地交易市場，同樣應當盡快制定統一的《土地交易程序條例》，以彌補土地法律體系在立法上的缺陷，糾正重實體輕程序的偏差。

（二）確立法律責任

任何制度如果沒有相應的法律責任，最終只能流于形式。要健全土地交易市場，除要規定土地交易市場工作人員的法律責任外，還應當嚴肅處罰競買人的違法違規行為，維護交易程序的正常實施，保障交易秩序的正常進行。為維護正常交易秩序，防止欺行霸市等違規行為，專門制定了處罰辦法。當前有必要在法律上進一步明確主持人、競買人、拍賣人以及相關工作人員的法律責任，同時賦予主持人處理現場復雜情況的權力，如主持人有權讓擾亂秩序的人離開現場，對惡意串通行為有權禁止其一定時間內參加競買，處以罰款等。

（三）完善監督機制

由于土地交易程序復雜，涉及法律關系較多，現行法律法規也不健全，且土地交易是社會普遍關注的敏感問題，因此，實行公證監督意義重大。在土地交易活動中推行公證制度，總結出了一些成功的做法：一是公證機關為土地交易活動提供法律服務，交易活動遇到的法律問題向公證員尋求幫助；二是公證機關承擔審查交易文件的義務，拍賣、掛牌文件起草后，交公證員進行法律審查，確保交易文件的合法性；三是審查競買人資格，嚴把入市關；四是監督交易程序，證明交易程序的合法性，土地交易的全過程都由公證員進行監督，確保程序正義。

（四）提高執業門檻

土地交易市場化要求交易主持人、拍賣人具有較好的品質修養和業務素質，尤其是要具有應對交易市場復雜問題的能力。我國《拍賣法》雖然對拍賣人的資格作出了要求，但拍賣人的素質仍是參差不齊。為真正取信于民，提高交易成功率，降低交易風險和交易成本，應當對主持人、拍賣人提出更新更高的要求。

（五）完善交易程序的救助制度

無論采取招標還是拍賣、掛牌方式交易，當現實情況不符合有關規定時，都需要停止交易，這樣將會增加交易成本，減少交易機會。從程序正義的角度出發，筆者認為，應當設置救濟制度：一是建立中止、終結制度，當交易程序啟動后，出現特殊情況，交易不能正常進行時，可以中止交易程序，待特殊情況消失后，再恢復交易程序。當交易中出現特殊情況，交易不能繼續進行，或沒有繼續進行的必要時，可以終結交易程序。二是建立協商處置機制，當交易出現新情況、新問題時，委托人與競買人可通過協商機制處置交易的新情況新問題。三是建立申訴制度，競買人有權對程序中的失誤提出申訴，請求彌補。

［責任編輯：王 旸］

The legal system of land transaction is analysed

（The Bureau of Land Resources Harbin,Harbin 150001）Wang He

It is the age of marketization of land deals now, summon the legalization of the process of land transactions, through analyzing the current situation of land trading programs,puts forward the countermeasures should be taken to solve these problems∶land transaction regulations;Establish legal liability;Improve the supervision mechanism;Raising threshold of practice;Perfect the relief system of trading programs.

Land deals；The program；The legal system

F321.1

A

1005-913X（2015）05-0126-02

2015-05-02

王 賀(1978-)，女，哈爾濱人，工程師，研究方向：土地管理。