厚土不厚，何以為生——對違法占用耕地的幾點認識

肖夢如

（河南大學法學院，河南開封 475000）

農業是國民經濟的基礎，耕地是農業生產的前提。耕地為農村人口提供生活來源，為城鎮居民提供物質資料，為輕工業提供各種原材料，更是社會穩定的基礎和發展的動力。我國作為人口大國，人均占有耕地面積遠遠低于世界人均水平。所以，在我國未來經濟發展中，必須采取世界上最嚴格的措施，對耕地進行特殊保護，不斷提高耕地質量，保證18億畝紅線。而隨著人口持續增加，經濟高速增長，資源消耗加劇，人力成本提高，人地矛盾加劇。如何減少違法占用耕地現象，提高耕地保護意識，保障農民合法權益，維護法律權威，保障糧食安全，構建耕地合法使用機制意義重大。

一、違法占用耕地原因簡析

近年來，我國違法違規占用耕地現象屢禁不止。在城市主要表現為規劃跟項目，規劃跟領導，規劃跟違法，搶占強拆大肆橫行，“虛假掛牌”數不勝數，腐敗落馬官員也多與城區審批建造密切相關；在廣大農村地區，農戶違規建房早已成為常態，農戶承包土地集體變“私有”，承包地上房屋院落林立。

有學者曾指出，違法使用土地諸多亂相，究其根本：一是地方政府對違法占用耕地多采取主導、寬容或默許措施；二是法律缺乏對地方政府官員違法行為的切實強制措施，沒有真正進行約束、懲戒；三是耕地保護意識薄弱，大眾未意識到違法占用耕地對國民經濟惡劣影響；四是土地法律法規仍不健全，違法查處難；五是農村村小組及農戶違法使用耕地數量多，涉及人員廣泛，制止難度大。[1]我國實行土地國有制，而任何人不得違法將國有土地變為私有土地，地方政府官員和廣大群眾鋌而走險頻頻違法占用耕地，在這里不得不探求深刻的根源。

（一）經濟利益誘惑

當前違法占用耕地主體多為地方政府和農民個人，經濟利益驅動下的違規利用土地在兩者身上表現尤為突出。

一方面，各級地方政府部門通過違規設立開發園區，弱化土地合理管理，對土地資源配置橫加干預，通過違規審批土地牟利；“地方政府請客，老百姓買單”，特搞政策特區只征不補。學者對地方政府違法使用耕地原因剖析，通過構建其違法占用耕地單人博弈模型，得出結論:地方政府通過違法占用耕地獲得收益遠大于違法行為的成本，“違法”成為了地方政府去實現自身最大化利益的最佳選項，這也是違法占用耕地受政府官員青睞之首要原因。[2]

另一方面，農民違法占用的多為城市郊區或鄉村干道耕地，“地邊房”較于農業耕作成本低升值空間大，相較于農村宅基地交通便利、更具有經濟價值，違規者往往通過簡易價值判斷選用占用耕地。而各級政府對農民違法占用耕地也往往采取“以罰代批”等措施，使違法占用耕地違法成本低收效高。政府或個人決策往往選擇經濟價值較高的土地利用方式，這就使耕地加速向其他非農用地流轉，違禁占用耕地頻出，耕地流失現象普遍。

（二）法律觀念淡薄

我國制定重重法規來規制違法占用耕地行為，然而紅線變“彈簧”問題突出已成為不爭的事實，這與社會大眾普遍缺乏法治理念密切聯系。

一方面，部分地方政府及其領導干部成員不夠重視，學習貫徹土地管理法規，官本位思想作祟，依法行政、依章管理各項用地存于皮毛，重利輕法，重政績輕法律，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”之基本國策觀念。違法審批更給腐敗提供了溫床，部分官員甚至借機以權謀私、權錢交易，違禁審批耕地，強制征收農戶土地，制造社會不安定因素，極大損壞了社會主義法治建設。

另一方面，農民法律意識嚴重滯后，據統計顯示，至少60%以上的村戶認為耕地是屬自己所有的財產，自己有權任意支配。與之相應的是我國仍缺乏切實有效的法制宣傳，“基層普法，全民懂法”尚未完全實現，多數違法使用耕地建房農戶缺乏相關法律理念，并沒有意識到占用耕地建造房屋等行為的違法性，少數農戶認識到違法性卻存在從眾僥幸心理。這些錯誤觀念極大地阻礙了現行耕地法規的實施，更阻礙了土地紅線政策的貫徹。

（三）法制不健全

當下我國土地政策實踐中始終面臨著“有法難全”的困境。以早于2000年監察部、國土資源部聯合下發的《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》為例，國土資源部門只有建議權，缺乏相關部門的協調配合，往往以違法政府部門敷衍補辦手續了事，建議也被變成一文空紙，“雷聲巨大，雨點甚小”，該暫行辦法在懲戒違法審批耕地的政府部門方面并沒有起到應有的作用。

同時農戶違法占用耕地與現行的農村宅基地管理制度和承包地流轉制度不適時也存在一定的聯系。一方面，為保障農民的基本生活，我國現行法律對宅基地轉讓進行一定限制，規定一戶村民只能擁有一處宅基地，更是嚴格限制宅基地的轉讓；現行宅基地數量相對固定，激增的農村人口與宅基地相對嚴格的限制具有一定對立性，農戶居住需求難以滿足，部分農戶多選擇違法占用耕地解決居住問題。另一方面，現行關于農村承包土地流轉的規定仍不健全，《土地管理法》第四條規定，嚴格限制農用地轉為建設用地，但未對農戶在承包土地上建造用于農業生產管理和居住是否需經土地管理部門批準做明確規定，卻在《對關于非法占有林地進行非農業建設問題的處理意見的請示的回復》中規定，農業生產者在農用土地上建設直接為農業生產服務的工程可以不經土地管理部門的審批。因此，部分農戶采取搭建臨時“窩棚”進行農業生產管理名義，掩蓋違法占用耕地事實，地方政府也往往采取視而不見的態度，都加劇了耕地的流失。

（四）監督不力

耕地與人們生活息息相關，然而在違規占用耕地中，監督部門不作為，廣大人民群眾不監督或監督難問題，很大程度上助長了違法占用耕地者的囂張氣焰。

一般而言，農民群眾扎根基層，知悉違法占用耕地的情況，更易行使監督權，然而由于農民深受根深蒂固的宗族觀念影響，簡單認為監督等同告密，并未很好的履行相關的監督權利和義務，對鄰里的違法使用耕地行為進行隱瞞不報、少報、錯報；即使部分農民行使了監督權，但由于監督機關的不作為，往往以繳納少量罰金、敷衍了事來解決違法占用耕地問題。這些現狀都使“監督”被束之高閣，相關違法人員有恃無恐，違禁占用耕地現象日益嚴峻。

二、違法占用耕地危害

據統計，在2013年環保部發布《2013中國環境狀況公報》中更是指出僅于2013年一年全國凈減少耕地面積約為八萬公頃(120萬畝左右)。除卻環境污染原因，違規占用耕地很大程度上也導致了耕地面積銳減。耕地作為立國之本，對于保障農民基本收支平衡、維護我國糧食安全問題，以及國家安全穩定可持續發展具有重要的戰略意義，罔顧現行土地管理法令違法占用耕地只會帶來難以估量的后果，一時的經濟快速增長和繁榮政績帶來的“鋼筋水泥”后，只是虛幻的泡沫經濟，更有可能動搖國之基礎。

（一）強力割裂農民與土地聯系

長期以來我國小農經濟，農民依附于土地生產生活、自給自足，土地是農民的生命線。在各國歷次大變革中，土地特別是耕地都被放在重中之重的地位。而今地方政府卻片面追求快速政績，高價拍賣城郊耕地獲利，將農民從土地趕走或集中居住，強力割裂了農民和土地的歷史聯系。

雖然隨著我國經濟發展增速、人口遷移限制取消，越來越多的農民流向城市，被賦予農民和工人的雙重身份，一定程度弱化農民和土地的聯系。但由于城市有限的容納量，基礎設施的相對不健全，嚴重缺乏對農民工的社會保障；而農民工的收入有限，在當今我國經濟發展增速變緩、經濟危機頻現、第一代農民工年老體衰的大背景下，返回農村是農民工的最好歸宿，喪失土地的農民工缺乏耕地收入來源，更缺少了與生養土地的聯系，這種矛盾和沖突將極有可能對社會穩定造成一定沖擊。

（二）對國家糧食和糧食安全具有嚴重安全隱患

有撰文指出：未來我國糧食生產和供求將面對“四個不會變”和“四難”問題，一方面，我國人口將不斷增長，糧食需求總量逐步增加，與此相反，耕地總量和人均耕地量不斷縮減；另一方面，隨著強占耕地多發，土地日益零散，種糧農民難以規模生產，國家制定的良法很難施展，難致富成為種糧農民的首要難題，保障糧食及其安全顯得尤為突出。[3]當下違法占用耕地頻繁，耕地數量銳減，這些無疑會深刻影響糧食供給安全問題。

《管子》書中曾記載“服帛降魯梁，買鹿制楚，買狐降代”，自齊桓公始糧食戰爭屢見不鮮，自加入WTO以后，我國便面臨國外規模化生產的低價質優糧食的沖擊。據統計，我國在2012年谷物及谷物粉進口累計已達1300多萬噸，其中三種口糧大米、小麥、玉米超1000萬噸進口量。盡管進口糧占國內生產總量尚不足為慮，但新增供給越來越難滿足新增需求的問題日益突出，未來中國糧食對外依存程度勢必逐步上升，而“四個不會變”和“四難”問題依舊突出短期內難以克服，違法占用耕地現象置之不理帶來的優質土地轉為非農用地甚至拋荒、流失進而導致糧食危機，影響我國國家安全也絕非危言聳聽。

（三）違法行為橫行損害法律權威

法律權威是指國家和社會行為要遵循法律法規，法律在整個社會機制中處于主要地位。在現行階段，樹立法律權威主要通過科學立法、文明執法、公民守法不可或缺的三方面來實現，而政府部門的違法審批行為、農戶違規占用耕地甚至違法占用以建造建筑物居住行為嚴重破壞了土地執法、守法環節，也將進一步損害社會主義法治建設和法律權威。有學者指出“法律權威的缺失使立法機關已經制定眾多土地管理法律近乎虛設”。[4]

特別是作為農業大國，現行我國耕地使用具有基礎性、普遍性、全民性等特點，違法占用耕地行為橫行，越來越多的政府和個人勢必加入違規大潮，會加劇法律權威的缺失，最終只會帶來違法違規的泛濫和法治破壞的惡性循環，“法之不法，國難成國”，影響現行法制建設進程，更將危害國之根基。

三、構建耕地合法使用機制

（一）退還違規占用耕地，建立耕地共管機制

針對現行違規占用耕地亂象，各級政府首先應對現有各類開發區進行清點核算，取消對違法占用的土地特別是違規占用后被拋荒土地的單罰金措施，改為責令限時進行退耕和繳納罰金雙軌并行懲罰措施；對農民違規占用土地進行清點、整理，通過村組協調退還耕地，并對堅決不退還者采取一定行政處罰。

在保證18億畝土地紅線的基礎上，還應當積極建立耕地共管機制，通過土地管理局與有權部門的配合，加大行政執法力度，強化土地監管，破除以往土地管理部門“有法依，無權管”的僵局。通過有權部門的執法監督，進一步減少違規占用耕地的現象。

（二）加強事前法律教育和對違法者事后追責，強化耕地保護

違法占用耕地，多源于相關人員被短期利益所蒙蔽，沒認識到違法行為肆虐可能會給我國的糧食安全、國家可持續發展、國家穩定帶來的嚴峻后果，且土地管理法規懲罰往往鞭長莫及，懲罰力度遠小于違法所獲收益，違法人員普遍存在僥幸心理，以違法行為來牟求更大的經濟利益。

因此，在規制土地違法的問題上，通過事后追責來完善耕地合理使用體制，強化對耕地的保護。一方面，要讓農戶認識到未經審批占用耕地行為為法律所禁止，我們需要加強土地管理法規的事前宣傳教育，提高農戶耕地保護的法律意識；同時對地方政府官員保護耕地措施實行效果納入政績審核，必要時，實行一票否決制度，從根本上預防政府部門違法審批占用耕地等不法行為；另一方面，加大對違法審批官員和違規占地農戶的懲處，法律法規的有效實施，才能從根本上震懾違法人員。

（三）實行社會監督，建立健全預警機制

現實中，耕地一旦被違法占用，除了收取一定數目罰款、拆除違規建筑物外，大部分違法被占用的耕地被長期拋荒，并未得到有效復耕，違法占用耕地不能僅僅通過事后查處來解決，更需要建立健全事前預警機制。[5]

對農戶而言，可通過建立村組干部巡邏宣傳隊伍，深入群眾內部，積極宣傳教育土地管理法律法規，防范于未然，并及時制止農戶違規占用耕地建造房屋，避免群體性違法行為。對政府而言，地方政府籌建大型項目，特別是違法占用大片耕地，往往具有事前預兆，通過對政府行為的社會監督，對違法行為及時預警，則能最大程度上避免違法占用耕地現象發生。[6]

（四）加快推進征地制度改革研究和試點工作

除卻相關人員法律意識淡薄，法制不全，違法占用耕地現象頻現，更與經濟迅猛發展、城市膨脹，經濟集約可持續發展尚未完全實現，現行城鎮土地難以滿足其發展需求密切相關。各級地方政府對“土地紅線”制度往往采取陰奉陽違態度，更是通過鉆空子、鉆漏洞方式牟取經濟利益。

通過在個別城市的特定區域，如：城市郊區，建立征用耕地改革試點，探索科學合法合理征地，并在全國范圍推廣，減少耕地無序利用，避免更多優質土地流失、拋荒。

（五）弱化地方財政對耕地的依賴，推動農村經濟體制改革

一方面，長期以來地方政府財政面臨財政赤字、收支失衡、入不敷出的多重窘境，該現象根植于一屆政府一套領導班子，各班子大有“你方唱罷我登場”之勢。各政府官員片面追求高速政效，而引商投資具有招資難、見效慢、限制多，更因環境污染等問題被群眾反對而受阻，這時出賣土地獲取收益無異于運動員服用興奮劑，備受政客們青睞。

必須弱化地方財政對耕地的依賴，只有強行為地方政府“斷奶”，并完善對招商引資的相關規定，才能從根本上打破地方政府財政依附出賣土地的困局。另一方面，對于農戶違規占用耕地現象，只有加快推進農村經濟體制改革，深入解決三農問題，對農業進行產業化經營和深加工等措施，提高農民的經濟收入，才能從根本上解決該問題。

[1]楊瑞珍，陳印軍.耕地違法占用現狀、成因及預防對策[C].2012年中國農業資源與區劃學會學術年會論文集，2012.

[2]周秀芳，張亞君，龔循強.地方政府違法占用耕地行為的博弈分析[J].安徽農業科學，2013(2).

[3]張士功.耕地資源與糧食安全[J].中國農業科學院，2005(3).

[4]席書旗.法律權威與公眾法律認同問題研究[J].山東師范大學學報，2010(4).

[5]陳印軍，方琳娜，易小燕，楊瑞珍.違法占用耕地復耕現狀、問題與對策[J].中國農業資源與區劃，2011(12).

[6]陳印軍，肖碧林，陳京香.我國耕地“占補平衡”與土地開發整理效果分析與建議 [J].中國農業資源與區劃，2010(3).