在大數據時代做好人民調解工作的探索與思考

陳 霞（浙江省杭州市余杭區司法局）

在大數據時代做好人民調解工作的探索與思考

陳 霞（浙江省杭州市余杭區司法局）

大數據，或稱巨量數據、海量數據、大資料指的是所涉及的數據量規模巨大，以至于無法在合理時間內通過人工截取、管理、處理并整理成為人類所能解讀的信息①摘自《法制日報》2014年2月11日第4版。。2012年2月《紐約時報》的一篇文章寫道：“‘大數據’時代已經降臨，在商業、經濟及其他領域中，決策將日益基于數據和分析而作出，而并非基于經驗和直覺?！惫鸫髮W社會學教授加里·金說：“這是一場革命，龐大的數據資源使得各個領域開始了量化進程，無論學術界、商界還是政府，所有領域都將開始這種進程?！?013年，英國學者維克托·邁爾·舍恩伯格所撰寫的《大數據時代》一書成為年度暢銷書，讓我們對“大數據”有了更深刻的體會，讓我們認識到無論是生活還是工作都可以借助相應的數據來推動和謀劃。在該書的影響下，筆者整理了近年來與人民調解相關的數據，希望通過數據的形式，更好地總結人民調解工作的成效、存在問題，并就下步工作開展提出自己的意見和建議。

一、近年來人民調解相關數據

根據《中國法治建設年度報告》，截至2011年年底，全國共有各類行業性、專業性人民調解組織2.5萬個，調解糾紛61.9萬件。全國各級司法行政機關組織人民調解委員會開展矛盾糾紛大排查322萬次，化解各類矛盾糾紛893.5萬件②詳見網址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/1954.html，訪問時間：2014-10-08。。截至2012年年底，全國共設立行業性、專業性人民調解委員會2.8萬多個，化解矛盾糾紛97.6萬件。共有人民調解組織81.7萬個，人民調解員428.1萬人。調解矛盾糾紛926.6萬件，成功904.2萬件③詳見網址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/5593.html，訪問時間：2014-10-08。。截至2013年12月，全國共有人民調解組織82萬個，人民調解員422.9萬人。全年調解矛盾糾紛943.9萬件，成功921.9萬件。全國共建立行業性、專業性人民調解委員會31790個④詳見網址：http://www.chinalaw.org.cn/html/xhkw/lawnj/ndbg/9188.html，訪問時間：2014-10-08。。從這三年的數據中我們可以清晰的看到，近三年來，全國的人民調解數逐年提高，調解成功率也始終高于97%，這么高的調解數和調解成功率充分說明了人民群眾對人民調解工作的認可度及滿意度。筆者認為，如果全國是個面，那余杭作為一個點，分析余杭的人民調解工作情況可能可以更好、更清晰地地看人民調解工作。

（一）從數據看余杭人民調解工作的發展情況

2008年，余杭全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛7061件，成功調解7026件，調解成功率達99.5%；2009年，全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛9706件，成功調解9685件，調解成功率達99.50% ；2010年，全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛16105件，成功調解16025件，調解成功率達99.50%；2011年，全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛17552件，成功調解17480件，調解成功率達99.50% ；2012年，全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛19612 件，成功調解19516件，調解成功率達99.53%；2013年，全區各調解組織共受理各類矛盾糾紛21090件，調處成功20792件，成功率達98.6 %。

從圖一中，我們可以清晰地看到，近年來余杭的人民調解數逐年上升，調解成功率平均高于98%。

（二）2014年第一季度矛盾糾紛排查情況

余杭每年會在做好日常矛盾糾紛排查工作的同時，結合中央、省、市、區的工作重點開展相應的排查工作，筆者在這里僅以2014年第一季度的數據進行分析，主要是考慮2014年第一季度的數據更能反應當前余杭矛盾糾紛的一個特點，為下步分析打下基礎。根據統計，2014年第一季度，余杭區層級調解組織排查矛盾糾紛2145起，調處2145起，調處成功2101起，成功率97.95%；鎮街排查矛盾糾紛264起，調處262起，調處成功308起，成功率100%；村居排查矛盾糾紛1818起，調處1812起，調處成功1811起，成功率99.94%。排摸出矛盾糾紛主要集中在以下幾類：醫患糾紛24起，占矛盾糾紛排查總數的0.57%；交通損害賠償糾紛1284起，占矛盾糾紛排查總數的30.38%；勞動糾紛389起，占矛盾糾紛排查總數的9.2%；治安民事糾紛47起，占矛盾糾紛排查總數的1.1%；經濟活動糾紛413起，占矛盾糾紛排查總數的9.77%；工程質量、物業管理糾紛57起，占矛盾糾紛排查總數的1.35%；保險合同糾紛257起，占矛盾糾紛排查總數的6.1%；環境污染、生態破壞糾紛35起，占矛盾糾紛排查總數的0.83%；婚姻家庭糾紛382起，占矛盾糾紛排查總數的9.04%；鄰里糾紛351起，占矛盾糾紛排查總數的8.3%；征地拆遷安置糾紛41起，占矛盾糾紛排查總數的0.97%；農村土地承包、集體“三資”及農民負擔糾紛20起，占矛盾糾紛排查總數的0.47%；土地礦產山林水利界限權屬糾紛109起，占矛盾糾紛排查總數的2.58%；村務管理糾紛2件，占矛盾糾紛排查總數的0.05%;其他糾紛816起，占矛盾糾紛排查總數的19.3%。

圖一 近年來矛盾糾紛調解數及成功數

從圖二中我們可以發現，占第一季度5%以上調解數的類別主要是：交通損害賠償類、經濟活動糾紛類、勞動糾紛類、婚姻家庭糾紛類、保險合同糾紛類、鄰里糾紛類和其他糾紛類。

圖二 2014年第一季度排查出的矛盾糾紛類別情況

（三）目前余杭人民調解組織網絡建設情況

余杭每年能完成大量的人民調解數，且保持這么高的調解成功率，筆者認為其中最關鍵的是有一個較為健全的組織網絡體系。目前余杭已形成以區社會矛盾糾紛排查調處中心為主、以鎮（街道）社會矛盾糾紛大調解中心和村（社區）社會矛盾糾紛大調解工作站為輔的“三級”調解平臺。在全區各鎮街（開發區）和村（社區）設立了調解委員會；結合本地特色和工作開展實際推進情況，先后設立了區醫療糾紛調解委員會、區交通事故人民調解委員會、區消費者權益保護糾紛人民調解委員會、區保險行業人民調解委員會等行業性專業性人民調解委員會?？紤]到余杭區域情況，余杭還不斷加強與周邊區縣市的聯調工作，確保聯調工作無縫對接。

圖三 余杭區人民調解組織網絡圖

二、從數據看人民調解工作取得的成效及存在的問題

數據是最直觀的表現，也是最有力的說服證據?！洞髷祿r代》一書中寫道：“執迷于精確性是信息缺乏時代和模擬時代的產物。只有接受不精確性，我們才能打開一扇從未涉足的世界的窗戶。⑤［英］維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼思·庫克耶著，《大數據時代》，浙江人民出版社2013年版，第45頁?！痹谶@里筆者引用這句話只想說明，上述第一大塊中的數據可能不一定準確，確切地說由于每一個階段的工作人員在變化，統計的口徑不一等因素均會導致數據結果上的差異，但筆者認為這些因素都不會影響數據的主要客觀性。在此基礎上，筆者通過對上述數據進行分析，就人民調解工作目前的現狀和發展趨勢得出如下結論。

（一）人民調解工作取得了可喜的成效

1.有利維護了地方的和諧穩定。當前，我國正處在重要戰略機遇期和“黃金發展期”，同時又處在人民內部矛盾凸顯期和刑事犯罪高發期。隨著經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，我國經濟社會生活中還會出現新的矛盾和問題。人民調解作為調解民間糾紛的一種重要方式，以其特有的便民性、主動性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在萌芽狀態。我們常說，環境的穩定與否與招商引資工作有密切的關系。從近年來我區招商引資的情況看，我們可以說余杭近年來在“法治余杭”、“平安余杭”方面做的各項工作，充分贏得了外商對我區投資環境的認可。這一點可以從近年來全區招商引資的情況給予佐證。

圖四 近年來招商引資情況⑥摘自《2013年余杭概覽》第14頁。

2.有利促進了地方的經濟發展。根據余杭區政府近年來的政府工作報告，我們可以清晰地看到我區經濟的整個發展情況：2011年全區生產總值完成738.2億元，人均生產總值達到13036美元；完成財政總收入150億元，其中地方財政收入95.6億元；完成固定資產投資413.5億元；城鎮居民人均可支配收入達36464元，農村居民人均純收入達20304元。2012年全區實現生產總值834.94億元，實現財政總收入167.04億元，其中地方財政收入104.65億元；完成固定資產投資512.12億元；城鎮居民人均可支配收入達36464元，農村居民人均純收入達20304元。2013年全區實現生產總值934.4億元，實現財政總收入200.1億元，其中地方財政收入126.1億元；城鎮居民人均可支配收入達40559元，農村居民人均純收入達22647元。

圖五 余杭近年來的地區生產總值

3.有利緩解了法院的訴訟壓力。“當前中國經濟處于快速發展期，有研究表明，平均大約1%的經濟增長會帶來1.6%的案件增長。⑦何兵：《現代社會的糾紛解決》，法律出版社2003年版，第3頁。”據統計，2007年全國各級法院受理案件9641893件，2008年10711275件，同比上升10.91%，2009年1137萬余件，同比上升6.3%，呈現逐年遞增的趨勢⑧參見《最高人民法院2007年工作報告》《最高人民法院2008年工作報告》和《最高人民法院2009年工作報告》。。 近年來人民調解的數量逐年快速增長，但法院案件的受理數增幅相對較慢。人民調解工作的開展，大大減少了信訪量、訴訟量和可能發生的違法犯罪，有利地緩解了人民法院的壓力，節約司法資源，降低司法成本，在維護社會和諧穩定中發揮著“減壓閥”“潤滑劑”的作用，對于預防和減少民間糾紛，避免群體性突發事件的發生，維護社會和諧穩定具有不可替代的作用。

圖六 近年來余杭區人民法院案件受理數和人民調解的調解數

（二）當前人民調解工作存在的問題

1.人民調解員隊伍結構待優化。為有效應對全區人民調解數量逐年上升、調解類型日益復雜的現狀，余杭不斷加大調解組織和調解隊伍建設。目前，全區共建立各級各類調解組織502個，共有專兼職調解員1955人。但目前的人民調解員主要由村（社區）的治保主任兼任，存在著年齡結構偏大、法律和心理專業知識欠缺、電腦操作水平低等問題。

2.人民調解員業務水平待提高。目前從余杭的情況來看，調解的事件日益復雜，涉及多個專業領域。如涉及醫患、房產、環保等糾紛，調解員不僅要掌握有關政策法規和調解技能，同時還要掌握相關專業技術知識，這種專家式、復合型的人才缺乏，對一些涉及專業性問題的疑難糾紛，往往是心有余而力不足。

3.聯動機制功能的發揮待加強。目前，余杭區的人民調解工作雖與法院、檢察、公安、衛生、人社等部門之間建立訴調、檢調、警調、醫調、交調、裁調、援調等銜接機制，實現了以人民調解為主，行政調解、司法調解、仲裁調解有機結合的調解格局，但在實際工作中，我們更多的是對數據的簡單統計匯總，在信息的互通、資源的互享等方面溝通尚不到位，對每種類型調解案件的具體開展情況也缺乏相應的分析，致使我們對數據的應用更多的是浮在表面，而不能很好地通過數據分析目前某一階段時間內矛盾糾紛的集中點及相關工作開展過程中急需或急缺的軟硬件水平，從而對人民調解工作今后的發展有一個更為科學合理的分析機制。

三、大數據時代進一步加強人民調解工作的思考與建議

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章，提出了推進法治中國建設的目標任務，對推進法治中國建設、深化司法體制改革作出了全面部署，將法治建設提高到了一個全新的高度。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系……”為深入貫徹落實黨的三中、四中全會精神，各級司法行政機關有必要結合數據的研究對下步人民調解工作進行思考。對此，筆者認為可以從以下幾方面進一步加強、規范人民調解工作。

（一）健全機制，加強人民調解網絡建設

1.建立溝通協作機制。區縣司法局應當與區人社、法院、公安等部門及各鎮（街道）司法所建設信息共享的溝通協作平臺，負責對人民調解工作的統籌、協調、指導和管理。可以選派經驗豐富、業務精湛的人民調解員組成全區婚姻家庭、勞動糾紛、交通事故等不同類別的人民調解工作專家庫。與此同時，各鎮街司法所、人民調解委員會也要指定專人擔任聯絡員，具體負責人民調解工作的日常聯絡，并做好日常工作信息動態情況的梳理和匯報，形成全區層面詳細、完備的人民調解工作數據庫存，為今后人民調解工作的發展提供數據上的依據。

2.建立部門聯動機制。建立矛盾糾紛化解的聯動機制和聯席會議制度。根據多發的勞資、工傷、非正常死亡案件的處置經驗，建立司法、公安、勞保、新居民事務管理等相關部門的應急聯動處置機制。當矛盾糾紛發生時，積極整合各相關部門資源，通過聯席會議，依據職能有序分工，共同參與矛盾糾紛的協調和化解。同時，發揮人民調解的基礎性作用，聯合司法調解、行政調解，共同化解重大矛盾糾紛。在此基礎上，聯席會議還可一并研究制定人民調解工作發展規劃，研究人民調解工作中遇到的問題和困難，排查、分析本地區群眾關心的焦點性、群體性糾紛，剖析影響本地區社會穩定的重大疑難糾紛，聯合向黨委、政府提出解決問題和困難的意見和建議。

3.建立信息通報機制。區、鎮街及村（社區）的人民調解組織要建立信息通報機制。當基層一線的調解組織在調解案件過程中碰到問題時要第一時間將相關情況向上級調解組織匯報，遇到重大的調解事項要及時上報。區級人民調解組織要及時以典型案例分析和調解點評的形式對調解取得成功的原因等進行分析宣傳，以供全區人民調解員學習。此外，區縣司法局人民調解業務主管部門工作人員在條件允許的情況下要盡量參加轄區內各鎮街召開的綜治工作例會，及時掌握民情、社情，分析社會矛盾的動向、特點，提高人民調解工作的針對性、有效性。

（二）多措并舉，提高人民調解隊伍素質

1.把好選人關?？梢圆扇∮奢爡^內的人員自愿報名的方式，將一些政治業務水平較高、熱心于調解工作、善于與群眾溝通和聯系、年富力強的有心人士作為轄區內人民調解隊伍的后備力量。在調解人員的選擇上，既要優先考慮具有法律功底的人員，同時也要兼顧其他專業，從而確保在矛盾糾紛發生時，能夠在第一時間找到專業對口的調解員，便于糾紛及時解決?？梢砸龑诵莞刹俊⑼诵堇蠋?、懂法律懂政策且在當地有一定威望的人員成立個人調解室、民間工作室，第一時間向上傳達社情民意，第一時間化解矛盾糾紛。可以將一些優秀的法律服務工作者引入到人民調解隊伍中或讓法律服務工作者參與人民調解工作，以提高人民調解水平，優化人民調解隊伍。

2.把好培訓關。從新形勢下人民調解工作的特點和任務看，新形勢下的調解人員應具備綜合協調處理問題的能力、較強的語言表達能力和及時總結歸納的能力。因此，人民調解員應及時學習黨的理論知識和相應的法律法規，尤其是與新農村建設、發展過程等相關的法律法規和政策等。從培訓的主體來說，筆者認為可以從以下三個層面入手：一是從理論與實踐相結合的角度而言，可以組織法律方面的專業人員為人民調解員授課，邀請人民調解員參與案件旁聽等形式，提升人民調解員對與人民群眾密切相關的法律法規的理解和運用能力，提高其調解技能。二是從司法行政機關的角度而言，應該將人民調解員的培訓工作作為其重點工作之一，制訂詳細的培訓計劃，通過集中學習、鼓勵自學等形式，提升人民調解員的業務水平。三是從基層人民調解組織的角度而言，可以通過以會代訓、實踐操作等形式，及時為轄區內的人民調解員、調解信息員補充新的知識，以適應日益更新的調解類型。

3.把好監督關。人民調解員熟悉當地社情民意，其對所調解的糾紛雙方當事人都有一定程度的了解，這是其便于調解的優勢之一。但同時由于其在調解之前對雙方當事人在認識上有先入為主的觀點，在調解過程中可能會有所偏頗，不僅影響調解的公平、公正性，同時也影響人民群眾對調解的認可。對此筆者認為司法行政機關應當把好監督關，一方面可以建立良好的獎懲機制，鼓勵人民調解員工作的積極性，同時可盡量避免調解過程中的失誤；另一方面應當加強對典型案件和典型人物的宣傳報道。通過宣傳使群眾了解、理解并而認可調解工作，同時也使調解員之間能夠相互學習、相互促進、相互監督，最終促使人民調解工作再上一個新的臺階。

（三）與時俱進，優化人民調解發展格局

1.工作理念從合情合理合法向合法合理合情轉變。在傳統調解依靠調解員品德、威望及村規民約的基礎上，依據《人民調解法》及矛盾糾紛涉及的相關法律法規，以“依法”為前提，綜合考量當地的民情風俗及當事人雙方的情感因素，協調矛盾雙方的訴求。同時，加強人民調解程序和調解文書的規范化建設，定期對調解工作依據、調解程序、調解文書制作是否合法進行檢查，確保人民調解全程的合法性。

2.調解人員由臨時經驗型向專職專業型轉變。在原有以村（居）調解組織調解員、“老娘舅”等為代表的調解隊伍的基礎上，推進調解隊伍的專業化、專職化建設。在現有的各類行業性專業調委會中，以政府購買服務的方式，聘請具有相關領域專業知識、精通法律法規的人員擔任專職調解員。同時，成立人民調解員專家庫，積極吸納法官、檢察官、警官、律師、公證員以及其他行業專業人士進入，接受咨詢或參與調解，為重大疑難的矛盾糾紛提供專業參考意見。

3.調解模式由以調為主向調防結合以防為主轉變。將矛盾糾紛的預防做在前、排查做在前，將日常排查與征地補償、征地拆遷、勞資關系、宅基地、婚姻家庭等重點糾紛排查和重大節假日等矛盾糾紛高發期統一排查相結合，并定期進行社情動態分析。同時，實現關口前移，重心向下。依托網格管理平臺，將調解觸角延伸到居民小組、市場、小區，讓網格調解信息員直接參與到矛盾糾紛的調處工作中。

現代社會管理，關鍵不在于社會當中有沒有矛盾糾紛和利益沖突，而在于是否擁有健全完善的矛盾調處機制和利益協調機制。今天，調解已不再只是中國或東方的一枝獨秀，而是活躍于整個世界的制度。在這樣的背景之下，我們有必要運用大數據將“東方之花”開的更為嬌艷、散發更持久的魅力。

（責任編輯 張文靜）