內生型監管：地方政府社會組織管理創新
——以東莞異地商會成立務工人員服務組織為例

楊家寧

（東莞市行政學院，廣東東莞523483）

內生型監管：地方政府社會組織管理創新
——以東莞異地商會成立務工人員服務組織為例

楊家寧

（東莞市行政學院，廣東東莞523483）

本文基于理論分析和經驗研究，以東莞率先在異地商會內部創建務工人員服務組織為例，提出了“內生型監管”，從監管能力、監管手段和監管內容對“內生型監管”進行了解析。“內生型監管”是一種新的政府對社會組織監管的“理想類型”。

內生型監管；社會組織；異地商會

本文在審視地方政府在社會組織管理體制創新實踐的基礎上，以東莞在異地商會成立務工人員服務組織為例，提出“內生型監管”模式，并探討“內生型監管”模式對我國社會組織管理體制改革的作用。

一、社會組織監管模式述評

原有的社會組織管理模式是歸口登記、雙重管理、分級負責，即除法律、法規明確規定免予登記的外，所有的社會組織都由民政部門統一登記。雙重管理是社會組織管理體制的核心，實際是一種政治把關和共擔管理責任的機制，嚴重制約了社會組織的發展。近幾年，我國社會組織的管理體制的創新實踐處于不斷探索之中。各地政府對社會組織管理和發展出臺了一系列文件，云南、福建、北京、上海、重慶、深圳等地，都在不同程度上對三大條例（即《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》）做了變通處理，一些地區把業務主管單位改為業務指導單位，國家民政部也指導、支持部分省市探索直接登記管理方式的改革。

一是推廣備案管理制度創新。如2006年《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》授權社區居委會或其他具備條件的組織作為社區社會組織的業務主管單位，在街道辦備案，并由街道辦負責日常管理工作，形成“兩級登記、兩級備案”管理體制，降低了社區社會組織登記注冊的門檻，把不符合登記注冊條件、散落在各個社區的社區社會組織納入全市統一備案管理范疇進行備案管理。

二是探索直接登記管理制度創新。2008年9月深圳出臺了《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》，規定對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記管理。2009年，國家民政部分別與廣東省和深圳市政府簽訂“合作協議”，鼓勵“探索建立社會組織直接向民政部門申請登記的制度”。2012年廣東省出臺了《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，明確提出社會組織可直接向民政部門申請成立，不再需要掛靠主管單位，將雙重管理體制改革從行業協會推進到異地商會、公益性社會組織和經濟類社會組織。

三是創新境外社會組織備案管理制度。2007年民政部將云南省作為境外社會組織管理工作的“改革觀察點”。2009年底，云南省公布實施了《規范境外非政府組織活動暫行規定》，通過“組織身份備案”、“項目合作備案”和業務指導單位具體指導的方式，將其全部納入政府依法管理的軌道，解決了境外非政府組織在滇開展項目活動的合法化問題。

四是探索“樞紐型社會組織”管理模式。2008年9月北京市社會工作委員會出臺的《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》提出了“樞紐型”社會組織這一概念及構建“樞紐型”社會組織工作體系的工作思路。通過建立條塊結合、上下貫通、左右橫縱的“樞紐型”社會組織工作體系和服務管理機制，推進社會組織政社分開、管辦分離。除少部分特殊職能的社會組織由相應的行政部門繼續作為其業務主管單位外，其他行政部門不再作為社會組織的業務主管單位，改由相應的“樞紐型”社會組織承擔。

綜觀上述變化，可以這么說，近幾年我國社會組織管理體制基本沿著從雙重管理到分類管理，從分類管理到嵌入管理，從嵌入管理到吸納管理的路線演進。在雙重管理的體制之下，在社會團體、民辦非企業單位和基金會三大分類的基礎上，政府據社會組織的性質、功能、結構等特點進行類別劃分，分門別類地將其納入不同的系列進行登記管理，并相應地采取不同的政策和制度形式加以規范及引導。政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略，形成了“分類控制”體系［1］。但是，隨著國家對社會組織管理的制度化水平提升，國家對社會組織管理的重點出現分化，在承接原有的分類控制模式的基礎上，對不同領域和規模的社會組織采取有區分的管理模式，如在一些新興的社會組織中大力推行黨建工作，而對一些社區服務型社會服務則由原來的登記制變為備案制。有研究針對該轉變提出了“嵌入型監管”的模式發展趨勢［2］。強調自上而下的國家“嵌入”和自下而上的社團“受嵌”。嵌入型監管模式在內容上涵蓋了“分類控制”模式的相關界定，表現為國家對社會組織管理具有較為明確的重點識別和區分能力。政府以“嵌入式”控制的行動策略，以“關系嵌入”和“結構嵌入”為手段，將社團運作納入政府體制內進行管理，并呈現出“控制的等級差異”特征［3］。在嵌入型監管模式中，也有研究用“吸納嵌入”概念來概括當前我國政府與社會組織的關系模式，反映國家對社會組織管理的吸納能力增強。“吸納”指的是政府通過動員和整合社會資源，培育和支持社會組織的發展，使民間組織為政府所用，從而達到其增強政府公共服務能力及轉移管理職能的目的，強調國家與社會的融合性［4］。如北京市推行的樞紐型組織改革、深圳市與民政部合作探索建立社會組織直接向民政部門申請登記等。

從雙重管理、分類管理、嵌入管理到吸納管理，理論界對此做出了詳細的分析，其實，中國社會組織的實踐，在總體上呈現“依附式自主”特征［5］，反映了政府與社會組織之間存在必要的張力，而所有關系模式的變化都是兩者之間力度的張弛、競爭的結果。當然，所有這些嘗試都只是從制度安排上對社會組織的管理做了改革，實際還停留在政府對其直接管理的層面上。目前我國政治體制、社會體制改革進入了新階段，更多社會管理職能將轉移給社會組織，特別是行業協會和商會。這種職能轉移、“放權”，增加了社會組織參與權，也為社會組織贏得了發展空間。黨的十八大提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的目標方針。其中，監管體制是現代社會組織體制的重要方面，如何改變以往對社會組織“不信任、不支持、不發展”的政策導向，形成規范監管的發展模式，是地方政府社會組織監管體制創新的目標。

二、一個案例：異地商會創建異地務工人員服務組織

2012年，為加強對外來務工人員的管理，東莞在全省乃至全國率先開展異地務工人員服務組織建設試點工作，在“同鄉會”、“老鄉會”等組織不被政策允許的前提下，以異地商會資源為基礎，以地緣親情為紐帶，在異地商會內部建立非法人的異地務工人員服務組織。

一是建立指導服務中心。東莞市在社會組織工作領導小組辦公室成立專門的異地務工人員服務組織指導服務中心，通過政府購買服務的方式聘請3名社工擔任專職工作人員。一方面，指導服務中心支持符合條件的異地商會在內部建立異地務工人員服務組織，鼓勵并協助異地務工人員服務組織建立健全以規章為核心的各項內部管理制度，不斷提升異地務工人員服務組織的服務管理能力；另一方面，指導服務中心定期抽查異地務工人員服務組織活動開展情況，確保它們依法依規地開展活動，防范其可能出現的行為偏差等風險。同時還研究制定切合異地務工人員服務組織特點的考核評估辦法，逐步建立起相應激勵機制，并堅持將年檢工作與定期評估相結合，每半年對異地務工人員服務組織評估考核一次。

二是建立異地商會務工人員服務站。通過在異地商會內部成立務工人員互助委員會或服務站，構建了商會、會員企業、社會組織和服務站窗口四位一體的工作機制，如圖一所示。異地務工人員以電話、電郵或直接來訪等方式向服務站提出服務申請；服務站接待人員核實相關內容并向服務對象說明相關情況；服務站安排服務對象到附近會員企業或相關社會組織接受免費服務；相關會員企業或社會組織承接服務并向服務站反饋相關情況。服務站作為異地務工人員和社會組織、會員企業及政府部門之間的中轉站，或是通過直接方式解決異地務工人員的訴求，或是通過間接方式幫助異地務工人員尋找合適的解決路徑。經過探索發展，服務對象已經拓展到其他地區人員，服務內容已經從解決食宿困難向提供技能培訓、就業崗位及矛盾調解等方面延伸，組織功能已經從側重扶危濟困、專注互助服務向注重教育引導、協助政府社會治理層面躍升。

圖1服務站工作機制

三、內生型監管：一個分析框架

在壓力型體制的束縛之下，地方政府的職能部門不僅扮演公共服務提供者的角色，還要在政治穩定的邏輯下開展社會管理創新等工作。這種社會管理的創新，也體現在職能部門對待異地商會和異地務工人員的態度上。在珠三角城市，“資強勞弱”的勞資格局是政府推行工資集體協商的重要障礙，強化異地務工人員的組織權是地方政府應對勞資矛盾、改變“資強勞弱”勞資格局的重要武器。這種組織權有兩條演進路徑：一是政府所主導的把農民工納入工會，二是成立農民工自組織［6］。經濟和政治緣由導致傳統的工會組織及其運作模式存在著“制度性弱勢”，既受到政府行為的影響，更受到雇主力量的影響，企業工會組織無法代表職工的利益［7］。集體談判、集體協商和集體合同等缺乏組織基礎，因而難以切實有效地維護廣大農民工權益。政府在繼續推進工會工資集體協商的同時，也意識到了“老鄉會”這一組織能有效地銜接農民工的社會資本，但在社會組織管理體制中，“老鄉會”等社會組織并不被政策所允許。這一困境使政府職能部門認識到，必須破除原有的體制束縛，使其身份得到合法地確認，在政府的合作框架內凝聚農民工之間的團結和整合。在異地商會內部以非法人身份成立務工人員服務組織就是對此的一個創新。

“內生型監管”包含兩層含義，一是新的社會組織是基于服務管理的需求而形成于原有社會組織的內部；二是新的社會組織的運營監管是靠原有社會組織在內部完成的。從邏輯關系層面分析，政府對社會組織的監管必然牽涉到三個層面的因素：監管能力、監管手段和監管內容。監管能力指政府對社會組織管理和控制力度，反映出政府對社會組織管理的發展趨勢。監管手段指政府對社會組織管理和控制的具體方式和策略，反映了政府實現控制的實際成效。監管內容是政府對社會組織服務內容的甄別，反映了政府對社會組織的識別和利用能力。

從監管能力上看，“內生型監管”體現了三個維度：第一，政府對社會組織管理的制度化水平提升。表現為政府大力發展行業協會、商會、公益慈善類社會組織、民辦非企業單位、社區社會組織、職業類社會團體。在大力發展異地商會的基礎上，突破了“老鄉會”、“同鄉會”之類的組織成立的困境。第二，政府對社會組織管理模式改變。從備案管理、直接登記到樞紐型組織，政府對社會組織的管理逐步趨于間接管理。“內生型監管”明確市工商聯作為異地商會的業務指導單位，通過授權使異地商會承擔務工人員服務組織監管的職責，對其進行日常管理和提供集約式服務，其實就是從社會力量的層面來加強對社會組織的管理。第三，政府對社會組織管理策略改變。政府在組織功能定位、服務網絡構建、內部規章制度等方面對異地務工人員服務組織進行指導和督促，同時，結合行政審批制度改革，將部分政府服務管理異地務工人員的職能轉移給異地務工人員服務組織，努力為其有效發揮作用讓渡空間。

從監管手段看，“內生型監管”體現了三個維度，第一，從資源獲取方面對新生社會組織進行控制。異地商會為服務組織提供項目、資金等方面的支持，為其發展提供資源保障。以婁底商會在莞人員服務站成立以后的日常運作支出為例，兩個多月的時間，各服務站點的總支出已經超過10萬元，資金都是商會負擔。商會發揮著培育社會組織“孵化器”的作用。同時，商會還統籌使用公共資源，對資源進行有效配置，加強對務工人員組織的戰略規劃與提升其資源汲取能力，從而避免重復投入與建設。第二，以章程約束監管務工人員服務組織工作開展。以市社工委和市工商聯為主導，指導相應的異地商會建立健全以規章為核心的內部治理結構，在此基礎上，制定符合政策規定、具有自身特點的組織章程和活動守則，明確服務組織的服務的對象、范圍、內容、方式，以及申請救助和參與服務的渠道，為異地務工人員服務組織順利運轉并發揮實效奠定基礎。借助于“內生型監管”社會組織工作體系的建設，讓商會履行協調指導、自律管理的職能，在務工人員組織內部形成自律、自治的有效規范。第三，政府以資源配置、議題設置及黨建等方面的政策對服務組織進行間接管理。譬如以公益創投對商會的務工人員服務組織的價值取向和功能領域進行引導調控；制定嚴格有序的切合異地務工人員服務組織特點的評估標準和考核辦法，促使異地務工人員服務組織不斷加強自身建設，達到“以評促改”、“以評促建”的目的；通過建立屬地管理的黨組織向異地務工人員服務組織派出黨建工作指導員的制度，指導有條件的異地務工人員服務組織建立黨團組織。

從監管內容來看，“內生型監管”是對雙重管理、分類管理、嵌入管理及吸納管理等的超越。第一，“內生型監管”是在政府大力發展經濟功能較強的行業協會、商會及慈善類社會組織的基礎上形成的，這反映了地方政府在社會組織管理方面具有明顯的分類管理意識。第二，“內生型監管”突破了對勞工維權類社會組織的限制，實質就是地方政府加大了對原來游離于管理體制之外的社會組織的吸納力度，由此提高了對社會組織管理的吸納能力。第三，“內生型監管”雖然監管的主體是異地商會之類的社會組織，但政府通過資源配置、議題設置及黨建等間接手段對其保持著一定的控制力度，將地方政府的政治偏好通過間接手段嵌入到社會組織的監管之中，這也達到了政府對社會組織的運行過程和邏輯進行嵌入性干預和調控的目的。

四、問題與反思

在異地商會內部建立異地務工人員服務組織是地方政府積極的社會治理之道。隨著社會領域的改革深化，農民工群體的利益訴求不斷強化，農民工也嘗試建立自身組織來適應日益復雜的生活，于是一些內生型農民工社會組織就成為社會發展的客觀需要。像廣東番禺的打工者文書俱樂部就是其中的典型代表，老鄉會更是常見的組織形式。而政府對社會組織既有培育發展的一面，也有規范控制的一面；既有規范化制度建設的需要，也有臨時性措施應對的應急反應。因此，對于社會組織管理體制的認識必須從其內在邏輯入手［］。

第一，必須認識到，“內生型監管”的形成有其特定的社會背景。一方面，需求是內生型社會組織成立與發展的基礎，鄉土文化要素是“內生型監管”中組織工作開展與維持的關鍵。初來東莞務工的求職老鄉會遇到暫時的困難，利用自身資源與關系免費幫助暫時遇到困難的求職老鄉是商會成立務工人員服務組織的初衷。務工人員服務組織能順利地開展活動，主要是商會、會員企業和其他社會組織的支持與配合。關鍵是以商會為核心，利用“鄉賢”的凝聚力和社會影響力協調利益及提供服務。另一方面，地方政府的創新的動力是“內生型監管”水平提升、合法化吸納能力提升的保障。這既有社會變遷、制度缺陷和利益訴求三方面因素的共同作用［9］，也有地方和基層政府領導層的社會責任感、來自上級機關、媒體的推動以及來自人民群眾的壓力等［10］，或者說是被來自各方面的壓力“逼出來的”［11］。

第二，必須看到，地方政府推動商會成立務工人員服務組織，具有道義宣揚與結構制約的性質。道義宣揚是一種社會責任的體現，這是組織獲取自身合法性的一個重要途徑。孔子就以“天下有道，則政不在大夫。天下有道，則庶民不議”提出了為政以德來獲取合法性的思想。成立異地務工人員服務組織，是對“老鄉會”、“同鄉會”等限制的突破，是政府從道義宣揚上維護公平的價值觀，保障民眾利益分配的合理化，促使每個社會成員都有平等的參與機會，充分發揮其自身潛力的體現。但從制度結構上看，由于沒有登記的法人地位，監管所涉及到的行政機構設置、權限劃分、權力運行機制及具體的操作細節，還不能在務工人員服務組織的規章制度和職能設置中得到很好地解決，這種結構制約表明其解決不了權力的責任問題。因此，“內生型監管”需要異地商會能發揮信息支持、資金支持、智力支持、綜合管理等多方面的支持性作用，以支持推動監管。這就涉及商會自身能力建設的問題，尤其是隨著工作量與服務對象日益增多，受助者吃、住、行等方面需要的資源日益增多，單靠商會提供的資金支持難以為繼。為此，商會必須充分利用政府賦予的各種資源和手段，積極拓展及承接服務項目，推動務工人員組織實施項目化運作，增強資源汲取能力。通過健全項目化運作機制，努力增強務工人員組織活動開展的能力。

第三，還必須注意到，“內生型監管”要淡化市場色彩問題。與市場部門相比，屬于社會組織門類的商會組織可能會更重視公益的發展，但是這樣的進步相對于促進我國社會組織快速發展的目標而言，還是明顯不夠。首先，要從性質上淡化市場色彩。務工人員服務組織盡管與商會有著緊密聯系，兩者本質屬性是社會組織而不是經濟部門，這是社會組織建設中必須明確的核心定位。異地商會務工人員服務組織建設在形式上明確了“商會負責”的方向，但務工人員社會組織由于缺乏獨立的地位，社會組織的稅收優惠、社會組織的合法地位、基本權利和義務、設立和管理、法律責任等諸多要素都得不到理清。其次，從“授權式”管理淡化市場色彩。商會組織要承擔對務工人員社會組織進行日常管理、提供服務的職責，關鍵是通過項目合作進行溝通與服務，如依托能力建設型項目對務工人員服務組織培訓和咨詢，依托信息支持和智力支持項目推動務工人員服務組織的信息公開、行業交流，加強對務工人員服務組織及公益項目的評估和認定等等，兩者應當在共同承擔實施項目（特別是政府項目）中形成平等協作關系，而不是市場經濟關系。

其實，國家政策始終未對民間成立“老鄉會”、“同鄉會”之類的組織放開，很大程度上源于擔心其發展成為危害社會的群體。“內生型監管”通過商會資源引導、服務站公開化運營、黨支部建立在服務站等技術措施在一定程度上適應制度環境的要求。所以“內生型監管”是解決目前對某些社會組織制度制約的可選方式和“理想類型”。在未來的研究中，要對“內生型監管”模式的成因、表現形式以及區域差異等做更深入研究。更重要的是要完善社會組織法律體系建設，重視法律實效，改變以往以政策性、臨時性和應對型措施為核心的社會組織監管方式，促進社會組織監管法治化發展。

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［6］陳建勝，劉志軍.加入工會抑或成立自組織——關于農民工組織權的思考［J］.人文雜志，2010，（5）.

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D638

A

1009-6566（2015）01-0052-05

2014-12-16

楊家寧（1975—），男，江西贛州人，東莞市行政學院副教授，博士，主要從事政治社會學研究。