論地方政府信息公開對公信力的重塑與提升

王燕玲

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京210000）

論地方政府信息公開對公信力的重塑與提升

王燕玲

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京210000）

政府信息公開，是提高行政透明度，建設法治政府，全面推動依法行政的基本要求。隨著民主和法制建設的推進，公民民主意識和權利意識不斷提高，讓政府在陽光下運行成為主旋律。但是，政府信息公開制度在我國確立的時間尚短，在公開信息方面政府難免會出現不如人意的地方，從而導致政府公信力下降，民眾對政府滋生不滿情緒。本文從地方政府信息公開的視角，提出了信息公開存在的問題，分析了深層的原因，提出了完善地方政府信息公開的路徑優化措施。

地方政府；信息公開；公信力

一、政務信息公開是提升政府公信力的重要保障

衡量公信力從政府的服務水平、政府的誠信度、政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政務公開程度這5個角度入手。其中政務公開使政務透明，公眾直接監督政府的行政過程和結果，有效遏制腐敗，提升政府公信力。

政務信息公開是保障公民知情權，提升社會治理水平，促進民主化進程建設的重要環節，大力推行政府資訊公開，加大政府工作的公開度，將其掌握的信息全面提供給公眾，從而使公眾根據所掌握的公共信息，及時調整自身的生活、工作，并監督政府工作［1］。這對誠信政府的建設有著重要的意義。

在現代社會中，政府依靠大眾對自身統治的認同來維持政治統治，政府得到越多的認可，其統治的基礎越牢固。當政府的統治被公眾廣泛認同時，政府擁有了權威，累積成公信力。公眾參與政治的主要目的是保障和實現其政治權利，知情權是一項重要的政治權利，知情權能否實現的關鍵在于政府推進政務信息公開的程度。于是，政府和公眾都要依靠彼此實現自己的需要。因此，通過政務信息公開，政府獲得公眾的認可來實現政治統治；公眾在知情權得到保障的情況下，更信任和支持政府，使之公信力提高（如下圖）。

一方面，政務信息公開是公信力建設的最基本的一種手段，可以說政務信息公開是公信力建設的前提，政務信息公開是政府轉變職能、服務民眾、通過提高民眾滿意度來促進自身誠信建設的重要選擇。另一方面，政務信息公開是公信力建設的具體體現。政務公開促使了公眾參與，而公眾參與是公信力建設取得效果的最好證明。政務公開打破了傳統觀念的束縛，提高了政府的可信度、權威性，同時能夠防治腐敗，改善政府與民眾間的信任關系。

二、地方政府信息公開中面臨的問題

（一）政務信息公開的法規條例比較抽象、原則

我國通常由各省、直轄市、自治區政府辦公廳主管負責地方政府信息公開工作。在組織管理形式上，內蒙古、黑龍江、江蘇、廣西、湖南、云南、四川、西藏、寧夏等地設立了政府信息(政務)公開領導小組；天津、山西、黑龍江、江蘇、四川、山東、新疆等地設立了電子政務辦公室或信息公開辦公室；福建、陜西、湖北等地以各級聯動的模式開展政府信息公開工作，建立了“聯席會議制度”，各省級地方政府沒有統一的組織架構，導致管理形式上不規范、隨意性強等問題［2］。

省級政府發布了與《信息公開條例》配套的制度，包括指導意見、工作要點、管理辦法、制度規定、考評細則等。根據2008—2011年對各省級級別的政策文件統計，內蒙古自治區發布的政策文件數量最多，為101項。此外，北京、天津、山西、山東、云南、青海、海南等省市均超過20項。但是，部分省份的配套制度偏少，規范性較差，各地政府間的差距較大，地域性較強，全國沒有在政府信息公開制度上制定統一的標準。

目前云南、四川、江西、安徽、甘肅等省單獨建立了政府信息公開網站，通過網站整合政府信息，展現政府信息公開目錄、文件、年度報告等內容，便于公眾檢索、查閱政府信息。其他省份主要通過政府網站，在官網上開設信息公開導航條公開政府信息，在政府信息公開網站建設上，全國也沒有形成較為統一規范的要求。

（二）地方政府信息公開意識存在誤區

政府人員對政務公開存在認識偏差，很多部門認為信息公開是利用如政府網站等渠道發布政府各方面的信息，重信息本身而輕政務，重網絡建設而輕政務公開事務管理，重政務公開技術而輕業務能力，把重點放在開發先進的管理信息系統和加大政府門戶網站建設。在實際工作中，信息公開內容質量不高，相關部門只關注信息公開工作本身，卻不太重視公開的結果和民眾的滿意度。

2014年5月10日，“南京發布”和“南京環保”官微向社會公布新聞：5月7日，在中石化第五建設有限公司院內進行探傷作業期間，天津宏迪工程檢測發展有限公司丟失放射源銥—192一枚。這是有關該放射源的首次官方發布，距丟失已過去80多小時，離企業向環保部門報案也過去30多小時。這種政府所謂的“保密”，就是對公眾的欺騙，公眾在了解事實真相的時候必然降低對政府的信任度。多數官員擔心信息公開會帶來社會恐慌和混亂，在處理政府信息過程中尤其是可能影響政府形象的信息時，通常報喜不報憂，造成了一種不可信的后果，公眾自然不會信任這樣的政府，對政府的建設也會持懷疑態度。

（三）政務信息公開手段單一、質量不高

2013年，南京市全市政府信息公開平臺發布信息87246條，其中：政策法規類1064條、計劃規劃類115條、公示公告類1685條、其他類84382條，依法申請政府信息公開1258條［3］，主動公開和被動公開是政務信息公開的兩種基本方式，目前各地政府主要采取的是主動公開的方式。這種方式利于保障公眾的知情權，但通常是政府單向地發布信息，缺乏公開的標準，公開內容、手段都有缺陷。多采用公告板、宣傳橫幅、政府網站，社會公眾很難順暢地獲得自己想要的信息。目前公開的內容是模糊的，基本是公開最終的結果及一些大家都了解的信息，回避那些會損害部門利益的信息，公民、企業關注的重點信息相對較少，而意義不大的信息卻很多，形式主義氛圍很濃，隨著政務信息公開普遍推進，政府對于信息公開的范圍帶有一定的傾向性，公眾很難獲得與自身利益息息相關的公共信息。我們查閱南京市政府門戶網站，基本上找不到政府職能部門工作失誤、存在不足等負面信息，只公開了一些無關大局的事項、要求。南京市雖然政府信息公開查閱點（圖書館、檔案館等），然而社區的信息公開設施不完善，農村一些地區的民眾獲取政府信息的途徑也較少。

（四）政務信息公開缺乏監管機制約束

分析近些年政務信息公開監督工作，其更注重于統計信息公開工作的有關數據，綜合5年來南京市政府信息公開年度報告，都是如“今年相比較去年信息公開同比增長了多少”，但是對于信息公開的內容方面則相對缺乏，例如公開的這些信息中各個類別信息比重、新增加信息的類別等關注較少，這種對數字的表面統計監督，較為形式化；大多是對政府信息公開結果的監督，卻一直缺少對過程的監督；政府信息公開牽扯利益眾多，影響行政機關日常運作方式，它們的各項職能活動難免會出現暗箱操作的現象，如果政府公開度不夠，則不能有效地實現公民的知情權。被監督部門從自身利益考慮，甚至會出現刻意回避有損自身名譽的信息，這不利于公眾實現監督，導致政府部門與公民之間的信息不對稱，監督效果受到一定程度的影響。

（五）政務信息公開問責的困境

1.問責依據不足。《信息公開條例》有規定：違反條例的規定，由上一級行政機關、監察機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任，有關政府信息公開責任承擔的規定僅一條，而現實生活千差萬別，僅僅一條規定顯然不能滿足實際的要求。

2.問責主體不明。地方人大代表在公共權力機構的領導干部既是黨員，又是政府工作人員還是人大代表。公務員要向其所在的行政部門負責，黨員應向其所在的政黨負責，人大代表向選民負責。而政黨、選民、政府的利益從理論和實踐來看，沖突普遍存在。到底誰是責任追究的主體，權力機關、政府機關，還是社會公眾？

3.問責對象模糊。地方政府工作由領導決定，集體負責，往往造成簡單草率決定的作出，無人承擔責任，在信息公開部門信息公開程度遵循領導個人意見，在追究責任時卻是民主決定、集體負責，責任主體不明確，由此導致無人擔責任，無法啟動問責工作。

4.問責渠道單一。地方政府信息公開的問責渠道主要局限于行政機關內部的責任追究，而地方人大立法機關可以行使的罷免權、質詢權、任免權，法院、檢察院的司法監督權很少用來問責，另外，申請公開人享有的問責權利在現實中也沒有實現。缺少獨立的第三方力量的介入，政府信息公開結果不甚理想。

三、地方政府信息公開以提升公信力的路徑優化

（一）完善政務信息公開條例的配套法規

目前政府信息公開條例只是一種行政法規政策的過渡，地方政府在不斷穩步推進政府信息公開工作，但在與層次更高的法律條文發生矛盾時，條例就陷入困境了。因此，要積極建立和完善政府信息公開制度，完善政府信息公開立法。沒有相關法律的支撐，行政部門在實際操作中會無法可依，這會帶來違規操作等問題，損害社會大眾的合法權益。我國目前沒有針對個人和企業秘密制定專門的法律法規，行政機關在處理此類情況時難以判斷哪些屬于例外，哪些屬于應該公開的范疇，制訂政府信息公開的法律法規，完善政府信息公開的法律制度是當前的一項重要職責。

全面調整與現行相關法律的關系。我國《信息公開條例》存在與其他法律相抵觸的情況。《保密法》、《檔案法》和其他有關法律、法規強調政府保密信息，這與政府信息公開相沖突。信息公開必須調整與法律和其他相關法規的關系，為政府信息公開提供法律保護。

（二）轉變地方政府信息公開理念

加強政務信息公開，轉變觀念是前提。拋開傳統的行政思想，政府部門要尊重和保障公民知情權的實現。政府信息公開是政府作為義務主體應履行其責任和義務，行政部門與公務員從思想上樹立“權為民用”的思想，塑造“以人為本”的良好政府形象，從而提高民眾對政府的信任度。這要求政府及其人員敢于公開信息，打牢推進政務信息公開的思想根基，從根本上轉變政府的執政理念。

（三）加強地方政府信息公開的監管機制

沒有制約必然會導致腐敗，政府行為必須受到監督和制約。目前現有的監管機制不健全，健全監管機制將有利于完善政務信息公開，成為提升政府公信力的有力支撐。

1.政府部門內部監督。政府內部監管是政務信息公開監管的最基本形式，應提高政務信息公開的監管意識，把政務信息公開監管貫穿于整個政務信息公開工作過程中，地方政府應建立健全政務信息公開考核制度，并且落實整個工作隊伍的監督意識，從理念到行為不斷貫徹實行監督的工作；設立專門的監管部門，目前許多國家建立專門的監管部門，包含三個方面：信息委員會、信息專員、信息裁判所，可以借鑒其他國家先進的經驗，設立專門的機構來監管政務信息公開工作，從而統一規劃和管理政務信息公開工作，避免職能交叉和重疊，減輕各級政府監察部門的負擔，充分發揮各部門的職能。

2.社會公眾監督。2011年10月，蘇州市推出政務公開社會評議制度，社會各界通過監督政府信息公開工作促使相關部門根據提出的意見和建議及時進行整改，這樣做利于集中民意、提高效率、提高政府權威。在推進重點領域信息公開工作中，應重視公眾參與和監督，政務信息公開工作是面對公眾，服務社會大眾的。政務信息公開工作的推進手段如果忽略了公眾參與、監督的重要作用，其效果將差強人意，政務信息公開工作最終還是要社會公眾評價的。實施政務信息公開需要公眾增強民主意識和權利觀念，比如“三公”費用的公開就是公眾積極參與，倒逼政府公開財政信息。政府機關要保障其參與權、知情權、監督權，加快政務公開發展。

3.媒體監督。媒體監督是促進地方政務信息公開的重要力量，媒體人通過密切追蹤政府動態，及時報道政務信息。一方面通過廣播、電視、報刊、互連網絡等媒體，利用新聞機構特有的靈活手段、方式和途徑，及時了解政府部門的公務活動，收集有價值的政府信息，對一些有意義的政府活動進行及時采訪報道，從而將政務信息以新聞的形式予以公開；另一方面，揭露不正當行政行為，迫使政府公布真相，新聞媒體通過深入揭露政府權力運行過程中的貪污、腐敗、瀆職等不正當行為，迫使政府部門公布事情真相，達到促進政務公開的目的。新聞機構應建立有效的預檢查和事后監督系統，明確責任，實事求是，形成與政務信息公開的良性互動。

（四）健全地方政府信息公開問責機制

一是界定問責主體。以同體問責為政府問責的主要手段，加大人大的問責力度，發揮法院、檢察院的司法監督職能，正確發揮黨內問責機制的作用。二是明確問責對象。嚴格堅持領導責任制，確立信息公開部門的領導為問責對象，杜絕集體負責，相關直接責任人員對失職和瀆職等行為也要承擔責任。三是拓寬問責渠道。多元的問責渠道是保證公眾利益訴求獲得回應、問責信息公開部門最大化的重要途徑。目前，政府信息公開的渠道主要是行政機關的內部審查，異體問責發揮的作用較少，因此，在異體問責時，除了人民代表大會的主動問責，法院、檢察院應通過行政訴訟對信息公開部門進行審查，要求相關責任人負對應的法律責任，檢察機關也可以提出公益訴訟，由此對信息公開部門進行問責；公民、法人或其他組織也可對行政機關提起申訴，要求其進行問責，或直接向法院提起行政訴訟，通過司法程序對信息公開部門進行問責；媒體通過掀起“輿論問責風暴”，向政府信息公開部門發出挑戰。最后是規范問責程序。當前的問責程序沒有明確的制度規范，應明確規定通過怎樣的方式、程序提起質詢，推動問責；責任部門對提起的質詢有什么回應；由哪些機構來監督；政府部門須在什么情況、通過什么渠道進行回應等，將問責制度化、規范化、程序化。

（五）加快地方政府信息公開的手段創新

隨著信息技術的發展，政府信息公開從傳統形式向現代形式轉變，通過網絡尤其政府網站是政府選擇的普遍方式。從現狀來看，政府要積極優化網站建設，比如網站的頁面布局設計，方便社會大眾和組織瀏覽查詢信息；杜絕網站上的空鏈接和死鏈接，及時將信息公開的內容上傳到文件目錄下。政府要引入專業技術人才，為政府信息公開提供技術保障，加強電子政府的設施建設。地方政府要打破信息壟斷，對政府信息進行整合，建立政府信息庫，實現網絡化、立體化、電子化管理，創新政務信息公開手段，提供更加便捷、高效率的服務，保障后期的服務工作。將信息技術與網絡技術作為治理手段，不斷加強公共信息的搜索和供給，滿足公眾需求，利用信息技術打造一站式服務平臺，充分保障公眾的知情權，在公眾和政府之間建立認同、信任機制。

［1］任洋洋.當前我國政府信息公開中存在的問題與對策［J］.青年與社會，2013，（21）：5-6.

［2］張秀吉，關欣.我國省級地方政府信息公開工作的比較分析——基于《政府信息公開條例》的實施情況［J］.山東社會科學，2013，（9）：174—178.

［3］南京市2013年政府信息公開工作年度報告［EB/OL］.http://www. nanjing.gov.cn/niszfnew/szf/xxgkzl_____1759/201403/t20140327 2560175.html.

D630.1

A

1009-6566（2015）01-0057-04

2014-12-06

王燕玲（1991—），女，江蘇泰州人，南京工業大學法律與行政學院行政管理研究生。