規范完善水電投資環境確立企業投資主體地位——能源局發布《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》

／本刊記者 徐暉／

為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵引導社會投資，規范完善水電投資環境，2015年1月12日，國家能源局發布《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

待建水電項目開發難

水電是發電領域內節能減排、替代化石能源的第一主力。目前，全球近五分之一的電力來自水電，水電在全球可再生能源發電中的比重更是高達85%。2014年3月，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，強調要通盤考慮重大水利工程建設，更多運用成熟適用技術等十個方面重大問題。2014年5月，國務院常務會議決定提出“十二五”末和“十三五”期間加快推進納入規劃的172項重大水利工程建設。此后國務院多次召開會議部署具體工作，同年6月，中央財經領導小組第六次會議專題研究我國能源安全戰略，強調要推動能源供給革命，大力發展非煤能源，建立多元能源供給體系。

整體來看，到2015年全國水電裝機容量將達2.9億千瓦，其中常規水電2.6億千瓦，已建成常規水電占全國技術可開發機容量的48%。到2020年，全國水電總裝機容量將達到4.2億千瓦。即未來五六年時間內，水電容量將增加1.3億千瓦。我國水利水電行業將迎來新的發展機遇。

2014年，我國新增的水電裝機約為2000萬千瓦，水電的年發電量也將達到萬億千瓦時。但水電的發展在取得了巨大成就的同時也存在著隱憂。2014年我國水電裝機的增速已經明顯減慢，從2013年的新增裝機3千萬千瓦驟降到2千萬千瓦。這似乎預示著，從“十一五“期間就開始的水電開工不足的影響將逐步顯現。這說明，水電行業正在發生著巨大變化。截至目前，我國開發條件好的水電站址基本上已經開發完畢，新建、待建水電項目越來越向邊遠地區集中。這些水電項目經濟性差、開發難度大、輸電距離遠，與此前開發條件優越的電站相比，是水電行業中的“困難”戶。

隨著水電項目開發條件的逐步惡化，對于單位千瓦投資高、度電成本高的待建項目，由于經濟效益差，投資業主往往不會推動項目或者難以往下推動，這不利水電開發。“針對今后擬建水電項目經濟性普遍差、市場競爭力下降、投資風險增大等情況，研究政府投資的支持政策。優化政府投資方向，對藏區水電以及綜合利用任務重、公益性強、預期收益差的重要水電項目，研究通過投資補助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優先支持引入社會資本的項目。”對此《意見》明確強調。

確立企業投資主體地位

我國水能資源豐富，但以往由于受到我國經濟能力的限制，開發利用的水平始終不高。據了解，2013年我國新核定的水電站的平均預算成本已經達到每千瓦15200元，較“十一五”期間的水電建設成本上升了一倍多。未來幾年投產的水電站的上網電價，如果繼續按照成本加成的定價方式，水電的上網電價超過火電，將是毫無疑問的。

新建水電站的高成本主要是外部成本造成的。隨著移民、環保在水電建設中所占的比重攀升，具有水資源調節功能的大水庫的建設成本已經成為新建水電站的巨大負擔。所以，在現實中越是水庫大的水電站的建設，往往就越困難。

這種情況下，需要鼓勵和引導社會投資，規范和完善水電投資環境。《意見》提出，希望為每一個投資主體創造平等投資機會。通過采取業主招標等方式，擇優選擇具有相應資金實力、融資能力、管理能力和抗風險能力的投資者作為項目業主；嚴禁隨意抬高準入門檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件。

而對于中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規明確開發主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對于重要河流，除國家已明確開發主體或前期工作主體，以及特殊的戰略性重大工程外，原則上均應通過市場方式選擇投資者。未明確開發主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。

《意見》還強調，招標水電項目的市場前景、經濟效益、資金來源、工程技術方案等均由企業自主決策、自擔風險。業主招標完成、項目合同一經簽署必須嚴格執行，禁止招標暗箱操作和違法違規倒賣資源。

考慮到水電是社會性的系統工程，具有投資大、建設條件復雜、技術和管理要求高、投資回收周期長等特點，特別是大型水電項目，面臨地質地震、水文氣象、移民穩定、建設運營等諸多風險。《意見》提出，合理界定政府責任和企業行為，建立風險共擔機制。原則上，項目的投資、建設、運行、經營風險由企業（項目法人）承擔；法律、政策調整，移民搬遷安置（企業依法應承擔的責任和依合同約定應承擔的義務除外），地質地震、水文氣象等建設條件重大變化等風險由政府（招標人）承擔；自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。