國外城鎮化建設經驗對中國的啟示

■ 王七茍（江西科技學院 南昌 330013）

國外城鎮化建設經驗分析

（一）走法治化城鎮建設道路，確立“以人為本”的城鎮化發展理念

從西方國家城鎮化發展經驗來看，在推進城鎮化建設中都嚴格遵循兩個原則：其一，走法治化城鎮建設道路。歐洲國家在推進城鎮化建設中，將其納入法制軌道，加強全社會法制建設。意大利在實施城鎮化進程中，由國家對相關事務施加干預，通過建立嚴格完善的法律體系予以監督。如對公共房屋建設、基礎設施等都有嚴格規劃與監督體系，確保城鎮化建設進程始終沿著法治化道路前行。其二，樹立“以人為本”的城鎮化發展理念。事實上，國家城鎮化發展是重要的經濟增長點，這就更要求政府樹立“以人為本”的城市管理理念。城鎮化推進背景下，人口聚居、密度增大、人口流動性增強，隨之而來可能產生一系列問題。如住房緊缺、社會治安、城市環境、公共衛生等。例如美國伴隨著工業化的迅速發展，在20 世紀60 年代爆發了“城市危機”，城市大規模興起、社會變遷過快，種族隔離、犯罪猖獗等問題嚴重。為此，美國從人與社會融合、人與城鎮和諧發展作為出發點，逐步健全社會保障與公共服務體系，采取規劃引導、形成合理體系、主導產業推動城鎮發展、注重生態建設、促進城鄉一體等手段，成為全球經濟最發達、城鎮化水平最高的國家。

（二）城鎮化與工業化、農業現代化同步發展，共同推進城鎮化建設進程

從國外城鎮化發展的經驗來看，必須促進與工業化、農業現代化的同步發展，才能真正在推動城鎮化的進程中實現經濟發展。一方面，城鎮化進程的最終目標是通過產業升級、轉型，構建現代經濟城市。如工業革命就間接推動了英國城鎮化的加速發展。英國本是典型的農業大國，在工業革命的推動下，工廠廣泛設立、擴大生產規模，有力推動著鄉村迅速向小城鎮發展、小城鎮迅速向大城市發展，使英國成為世界上最早推進和實現城鎮化的國家。另一方面，推動城鎮化建設時，需依據各國情況選擇與農業現代化同步。如日本在1956-1973 年間，在推進城鎮化的進程中，既實現工業化，又促進農村現代化，在亞洲率先實現了農業現代化、城市化。又如美國在城鎮化、工業化的同時促進城鄉一體發展。農業生產率的提高為工業發展提供廣闊前景，農產品出口為工業化、城鎮化提供資金積累，二者的良性互動推動了城鎮化的持續發展。

（三）完善交通等基礎設施建設，帶動城鎮化建設步伐

從美國城鎮化建設經驗來看，完善的交通體系建設促進了城鎮化建設步伐。美國是全世界城鎮化水平最高的國家之一，城鎮化率達到85%以上。同時，美國是世界交通運輸最發達的國家之一，縱觀其城鎮化建設歷程，每一次重大的交通發展在一定程度上都推動了城鎮化的發展步伐。如美國公路網絡四通八達、橫貫美國大陸，自東、中部向西發展，截至2014年底總里程達到627.6 萬公里。尤其是高速公路發展迅速，約8萬公里，占全球高速公路的三分之二。公路網的延伸大大刺激了資源型產業，如水泥、瀝青、鋼鐵、建設等行業大發展，有力地推動了美國城鎮化進程。總體而言，交通基礎設施建設完善，促進了城鄉一體化發展，對推進城鎮化發展有著重要意義。

（四）注重生態環境保護，促進城鎮化發展的良性循環

國外在推進城鎮化發展進程中，也曾付出過巨大的資源環境代價。如美國一度推行郊區化，城鎮化推進呈現產業郊區化、辦公郊區化的趨勢，導致城市無序蔓延、能源消耗過度，尤其是土地資源嚴重浪費。美國在經歷慘重教訓后，將生態環境建設作為城鎮建設的主要內容。具體表現于將“環境監測”作為規劃審批的首要環節，尤其是對綠色用地嚴格監控，注重城鎮景觀環境、建筑物外觀設計，營造溫馨、和諧的城市環境。另外，在城鎮化與工業化同步發展的進程中，必須把握經濟發展與環境保護的關系，在加快城鎮化建設、促進經濟發展的同時，加強環境保護工作。如加拿大是西方八大工業國之一，其人均能源消費也位居全球前茅，但其空氣質量居于全球前列。分析其環境保護有力措施主要有以下兩點：第一，民眾對環境保護意識較強。第二，政府對企業排放、汽車排放有很高的標準。

中國城鎮化建設進程中存在的問題

（一）區域、城鄉發展不均衡，二元結構明顯

在中國城鎮化建設進程中，最為顯著的特點就是二元結構明顯。具體表現為兩個方面：其一，區域經濟發展不均衡。改革開放三十余年，東部、沿海地區快速富裕起來，成為中國經濟增長的后備力量。然而，東部與中、西部經濟發展不均衡的情況日益嚴重，貧富差距過大。尤其是西部貧困地區較多，如四川大涼山區、甘肅會寧等，嚴重阻礙了中國城鎮化建設步伐。其二，城鄉分割嚴重。城鄉居民收入差距較大，據中國統計局公布數據顯示，2014年城鎮居民人均可支配收入28844 元，農村居民人均可支配收入9298元，導致城市居民人均消費水平長期遠高于農村。從目前中國城鎮化建設來看，更注重于形式，如城鎮地域的拓寬、人口數量的提升，受區域、城鄉發展長期不均衡的影響，在居民整體生活質量等方面的提升中還存在著一定缺陷。

（二）土地制度存在弊端，未統籌全局進行規劃

土地對于農村居民的重要性不言而喻，但由于中國土地制度的弊端，導致鄉村發展嚴重滯后于城鎮，為城鎮化的建設帶來障礙。土地流轉制度不規范，導致農村居民陷入兩難的格局，僅依靠土地收入有限，難以提升生活質量，輾轉于城市與農村之間，又享受不到城市公共資源與服務。同時，土地產權不明晰，阻礙了農村居民向城鎮的自由流動，不利于農村居民向城鎮居民的快速轉變。另外，從政府的規劃體系來看，未統籌全局，過多傾向于城鎮，忽略了農村發展。規劃缺乏前瞻性，導致城鄉建設難以有機結合，加劇了城鄉二元分割。正是政策未統籌全局進行規劃，加劇了城鄉矛盾，不利于城鎮化建設的推進。

（三）產業發展滯后，難以帶動城鎮化建設

從國外城鎮化建設的經驗來看，城鎮化的推進必須以經濟發展為基礎，尤其是第二、三產業的帶動。改革開放三十多年，盡管中國經濟迅猛發展，但傳統產業過多、結構不合理、發展滯后等問題相當嚴重。尤其是西部省市，生產力低下、產業發展更是嚴重滯后。第一產業農業資源豐富，但未形成產業化生產，無論是數量還是品質，都無法打入高端市場。第二產業工業以農副產品粗加工、高能耗為主，現代化、高科技工業更是少之又少。第三產業集中于交通、餐飲、住宿等服務業，部分西部省市利用旅游資源發展旅游服務業，但如IT、金融等產業幾乎沒有，難以形成強大的產業基礎。長期以來，西部產業發展嚴重滯后，導致勞動力吸納能力持續下降，制約了西部城鎮經濟的發展。東部、沿海地區經濟發達，更多的勞動力涌入東部省市，從而形成了西部省市人口密度低的情況，阻礙了中國城鎮化建設的均衡發展。

（四）城鎮體系功能不完善，資源環境壓力大且后續發展乏力

中國城鎮化建設進程中，受多種因素的影響，導致城鎮體系、功能不完善。具體表現于：其一，城鎮規模結構不合理。國外城鎮化建設經驗來看，往往由大城市為支撐，輻射周邊中小城鎮，發揮聯動效應推動經濟發展，進而反哺城鎮化建設。中國目前部分地區小城鎮數量眾多，周邊缺乏大城市的帶動，整體經濟發展滯后。其二，城鎮經濟結構不合理。從國外城鎮化建設經驗來看，往往大城市與周邊中小城鎮連成片，通過形成特色產業鏈發展經濟。中國城鎮地區無法有效利用本土農業經濟，第二、三產業發展滯后，且與周邊經濟聯系不足，難以形成產業鏈經濟，甚至呈現出大城市與小城鎮之間經濟發展相互制約的情況，嚴重阻礙了城鎮化發展。其三，基礎設施與公共服務功能欠佳。如部分城鎮公路建設滯后，生活垃圾無害處理、醫療衛生等公共服務無法滿足城鎮居民的需求。

國外城鎮化建設經驗對中國發展新型城鎮化的啟示

（一）加快戶籍、土地管理制度改革，著力提高城鎮化水平

首先，應該放開小城鎮的戶籍管理，再根據實際需求逐步放開小城市、大城市的戶籍管理。在戶籍改革進程中，應因地制宜地選擇科學的管理制度，如對于農村居民在城市居住滿一定年限便可優先辦理，投資移民給予優惠政策等。另外，加強土地管理制度、提高城鎮化水平，可從以下兩個方面著手：其一，改革規劃管理制度。政府相關部門統籌全局，推行城鄉一體的建設、產業發展規劃，在政策上適當給予農村傾斜，從而縮小城鄉差距。其二，明晰土地產權，建立規劃的流轉制度。改革土地管理制度，合理規劃農村土地用地，逐步探索多元化的土地流轉形式，使農村土地能夠真正為農村居民謀福利。

（二）建立多元化的投融資體制，活躍地區經濟發展

城鎮化的建設，必須要以經濟發展為基礎。可以說，經濟發展是城鎮化建設的源動力。通過構建多元化的投融資體制，對于發展地方經濟、縮小區域差距有著積極意義。具體可從以下方面著手：其一，地方政府盡可能通過財政投入，完善基礎設施建設，創造良好的投資環境。在資金不足的情況下，牽頭調動社會、金融機構、民間投資力量，構建多元化的投融資渠道。其二，鼓勵民營企業進駐地區建設，履行社會責任。民營企業出于利益考慮，大多不愿意進駐地區建設，由此，政府可出臺一系列的優惠政策，如稅收優惠、融資扶持等，鼓勵民營企業參與到地方基礎設施建設中。其三，招商引進更多有實力的企業，帶來先進的管理與技術理念，盤活、帶動地區經濟發展。

（三）推動城鄉產業化，奠定城鎮化建設的經濟基礎

推動城鄉產業化發展具體可從兩條路徑著手：其一，積極發展科技農業、特色農業。事實表明，傳統的農業生產方式，農民難以增收，依靠農業致富難以實現。科技致富是農業經濟發展的必由之路，由政府牽頭，引進農業科技人才，指導農民種植，提高農業的科技含量。提高農產品的附加值，形成農產品深加工的產業鏈，實現農民增收，著力促進農業經濟的全面發展。其二，強化農業經濟的核心地位，因地制宜地選擇地區主導產業。通過建立農產品信息平臺，擴大農產品銷售市場，避免滯銷給農民造成損失。強化農業經濟的核心地位，逐步建立地區特色產業群，繁榮農業經濟。通過強化產業帶動效應，發展農村經濟，為城鎮化建設提供持續的動力源泉。

（四）加強生態環境建設，構建美麗而和諧的社會主義新城鎮

在黨的十八大報告中，首次提出要建設生態文明社會。由此，具體可以從以下方面著手：其一，聯合環保、工商、稅務等部門，聯合監督企業排污情況。根據情節嚴重，直接取締、停產整改、罰沒財產等。同時，全社會民眾也應積極參與到其中，促進企業嚴格遵守排污標準，為生態環境建設保駕護航。其二，提高汽車排放標準，倡導綠色出行。城鎮化推進過程中，汽車數量增多，給環境保護帶來較大的壓力。可借鑒加拿大的做法，逐步提高汽車排放標準，促進城鎮化發展的良性循環。

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