農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化及創(chuàng)新路徑探究

■ 欒紹香（山東省招遠市委黨校 山東招遠 265499）

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，更多地表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即通過市場、中介等途徑實現(xiàn)農(nóng)村土地的全部或部分轉(zhuǎn)讓。當前，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化速度的加快，非農(nóng)占地情況嚴重，農(nóng)村土地資源將會更加緊缺。由此，必須促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化，以適應(yīng)市場化、規(guī)模化、信息化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步增長且流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多元化

自2007年起，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量與規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的格局（見圖1）。2014年全國家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，占家庭承包土地總面積的28.8%，較2008 年提高了20 個百分點。尤其是地方政府因地制宜，根據(jù)本地特點靈活創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，促進了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展。2007年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有四種形式：出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換，分別占比78%、8.3%、3.8%、4.5%。至2014 年，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、反租倒包、委托第三方經(jīng)營等，分別占比15.3%、11.3%、14.1%、6.9%、4.1%、6.6%。除此之外，東部農(nóng)村地區(qū)還出現(xiàn)了土地信托、土地季節(jié)性流轉(zhuǎn)等。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與收入、勞動力密切相關(guān)且流轉(zhuǎn)過程呈現(xiàn)市場化

從全國范圍來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與當?shù)亟?jīng)濟水平、勞動力變化等密切相關(guān)。從經(jīng)濟發(fā)展情況來看，東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例明顯高于中、西部地區(qū)。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新公布數(shù)據(jù)顯示，2014年東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例為34.2%，中、西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例分別為25.7%、33.4%。西部地區(qū)重慶、四川農(nóng)村勞動力富足，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例明顯高于全國平均水平。2014年重慶、四川農(nóng)村勞動力比重分別為48.8%、44.6%，高于全國33.5%的平均水平，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例分別為37.4%、35.2%，亦高于全國28.8%的平均水平。同時，我國各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步實現(xiàn)了“效率”與“公平”的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)過程市場化。

（三）農(nóng)戶法律意識增強且土地流轉(zhuǎn)工作呈現(xiàn)規(guī)范化

近幾年，在地方政府、村集體的大力宣傳下，農(nóng)戶法律意識增強，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作呈現(xiàn)規(guī)范化趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要以簽訂合同為主，2014 年全國簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)較上年提高了14.2%。尤其是流轉(zhuǎn)時間在一年以上的都通過簽訂合同建立了穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系。在農(nóng)業(yè)部組織的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抽樣調(diào)查中，93.3%的縣制定了統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，85.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到82%。總體而言，近年來在地方鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)、縣政府的努力下，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息、咨詢、價格評估、合同簽訂指導等，減少了爭議與糾紛，推動了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元化、市場化、規(guī)范化促進流轉(zhuǎn)價格呈合理化趨勢

近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多元化、過程呈現(xiàn)市場化、工作呈現(xiàn)規(guī)范化，農(nóng)戶認識水平不斷提升、地方政府協(xié)調(diào)能力提高，推動著土地流轉(zhuǎn)價格呈現(xiàn)合理化趨勢。如黑龍江肇東市在協(xié)調(diào)種植企業(yè)與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同中，創(chuàng)新提出了以企業(yè)經(jīng)營效率與糧食價格波動決定土地流轉(zhuǎn)價格，較過去的一次性固定流轉(zhuǎn)合同更為合理，保障了農(nóng)戶長遠的土地收益。合同中規(guī)定，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)所獲得的收益由兩部分組成：一是固定租金，350元/年、畝，且每五年遞增10%；二是浮動租金，糧食市場價格超過基準價格的差價，如水稻粳谷的基準價格為55元/公斤。近年來，各地方政府更是借鑒黑龍江肇東市的做法，在農(nóng)村土地委托流轉(zhuǎn)中加入各種保障性合同，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價格日趨合理化。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題分析

圖1 2007-2014 年我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體呈虛化狀態(tài)，難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化相匹配

目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，因產(chǎn)權(quán)主體或代理人不明確，導致利益主體呈現(xiàn)虛化狀態(tài)。具體表現(xiàn)于以下方面：其一，農(nóng)村土地的權(quán)屬模糊。法律明確規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)土地歸社區(qū)“集體”所有。這里的“集體”定義不明確，在現(xiàn)實的行政管理中，多個部門都可能成為農(nóng)村土地所有權(quán)主體。其二，受地方政府、社區(qū)組織、村民小組等多方利益主體的影響，導致農(nóng)村土地的權(quán)屬邊界模糊。依據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸“集體”所有，這成為各方主體爭奪利益的借口。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中，往往無法確定利益主體。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式呈分散狀態(tài)，難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化相匹配

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要目的是創(chuàng)造規(guī)模化經(jīng)濟效益，實現(xiàn)農(nóng)作物增產(chǎn)、農(nóng)戶增收。農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)濟是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑。從目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看，盡管流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢，但土地大多仍舊在小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。其中最主要的原因有以下四個方面：其一，感到務(wù)農(nóng)太辛苦的占到22.8%；其二，土地經(jīng)營效益低的占到18.8%；其三，家庭勞動力不足的占到17.9%；其四，長期在外務(wù)工的占到16.6%。這種“散戶——散戶”的土地流轉(zhuǎn)形式，實質(zhì)上依舊是散戶自主生產(chǎn)經(jīng)營，具有流轉(zhuǎn)速度慢、規(guī)模小的局限性，無法實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟，難以與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織呈無序狀態(tài)，難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化相匹配

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，需要高效、準確的供求信息以促進流轉(zhuǎn)過程公平、透明，提升土地流轉(zhuǎn)的市場化。事實上，土地流轉(zhuǎn)供求信息將是農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的重要內(nèi)容與內(nèi)在要求。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在散戶與散戶之間進行，這不利于實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)濟效率，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。糾其原因，這是由于土地流轉(zhuǎn)供求信息不對稱而造成的。一方面，分散經(jīng)營的農(nóng)戶承包的土地不多，通常是以家庭為單位，在流轉(zhuǎn)過程中往往更傾向于親戚、鄰里。另一方面，大戶對土地需求量較大，往往需要連接成片。大戶通常不愿意花費大量的時間、精力主動與每位農(nóng)戶進行談判。散戶與大戶之間在生產(chǎn)規(guī)模、效益、管理理念等方面存在較大差異，供求信息矛盾導致雙方難以尋求雙贏的經(jīng)濟效益。由此，各地方政府紛紛在土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)領(lǐng)域探索出路。但就目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的發(fā)展現(xiàn)狀來看，呈現(xiàn)出缺乏秩序、成效不顯著等情況。

（四）社會保障體系發(fā)展滯后，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的積極性

近年來，我國社會保障體系不斷健全、完善，覆蓋率呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。但長期以來我國推進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導致農(nóng)村地區(qū)覆蓋率依舊處于較低狀態(tài)、城鄉(xiāng)福利差距較大。由此當農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費用低于預(yù)期時，農(nóng)戶往往會放棄土地流轉(zhuǎn)計劃，依舊延續(xù)分散的生產(chǎn)經(jīng)營模式。2014 年中國農(nóng)村發(fā)展研究院的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，選擇繼續(xù)保留土地承包權(quán)的農(nóng)戶中，38.4%源于對預(yù)期生活沒有信心，認為失去土地后生活無法保障。高達48.6%的農(nóng)戶提出若政府能夠給予適當?shù)酿B(yǎng)老保障、提供就業(yè)機會等，將愿意放棄土地承包權(quán)。此組數(shù)據(jù)說明，當前我國農(nóng)村地區(qū)社會保障體系發(fā)展滯后，嚴重影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。

促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨于合理化的創(chuàng)新路徑

（一）逐步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并明確土地物權(quán)屬性，保障農(nóng)戶合法利益

當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已形成“三權(quán)分離”的局面。所謂三權(quán)，即所有權(quán)（集體所有）、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際上是農(nóng)戶自主將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)限讓渡給他人，獲得租金等收益。從這個意義上來說，農(nóng)戶擁有的土地承包權(quán)是具有物權(quán)屬性的財產(chǎn)權(quán)利。2014年中央一號文件中也提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸社區(qū)“集體”所有，因此農(nóng)戶所獲得的土地流轉(zhuǎn)收益必須與“集體”進行分割。但“集體”界定模糊，導致糾紛時有發(fā)生，嚴重阻礙了農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)。要促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化，必須以“三權(quán)分離”為基本點，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。通過明確土地物權(quán)屬性，農(nóng)戶無需再與社區(qū)“集體”分割土地流轉(zhuǎn)收益，在一定程度上將提升土地流轉(zhuǎn)速度與農(nóng)戶的積極性。

（二）逐步完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶合法權(quán)益

在市場經(jīng)濟體制下，我國農(nóng)村土地經(jīng)濟功能已逐步的完善，但由于土地治權(quán)結(jié)構(gòu)的缺失，導致部分功能被忽視甚至損害。由此，要促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化，必須逐步建立并完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的合法權(quán)益。具體可從以下路徑著手：其一，明確農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)的作用。即形成一種制度保障的集合，確保土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實施并給予適當保護。其二，科學確立農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)基礎(chǔ)。將有效處理各種權(quán)益關(guān)系作為切入點，確立三個維度的構(gòu)建基礎(chǔ)。即產(chǎn)權(quán)屬性、功能屬性、供求關(guān)系。其三，構(gòu)建農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)。依據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已形成的“三權(quán)分離”局面，構(gòu)建“政府——中介組織——集體——農(nóng)戶”四位一體的架構(gòu)。

（三）逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，形成快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機制

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是私人利益與公共利益的有機結(jié)合體。從農(nóng)戶的視角來看，是生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的自主決定，屬私人利益。從全社會的視角來看，涵蓋著資源、環(huán)境、生態(tài)、政治等公共利益屬性。由此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分離”的格局下，要促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化，具體可從以下路徑著手：其一，逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，形成科學合理的土地流轉(zhuǎn)機制。其二，建立高效運作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的聚集機制。構(gòu)建信息平臺，及時更新信息，構(gòu)建快速、高效、服務(wù)周全的網(wǎng)絡(luò)體系，解決供求雙方信息不對稱問題。其三，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向有序化、市場化、組織化轉(zhuǎn)變。通過中介組織構(gòu)建的信息平臺，為散戶與大戶搭建溝通平臺，促進土地流轉(zhuǎn)自發(fā)向“散戶—中介組織—大戶”轉(zhuǎn)變。

（四）逐步完善社會保障制度，促進農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)

逐步完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，是促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理運作的必然趨勢。第一，中央與地方政府相互配合，逐步構(gòu)建覆蓋全民統(tǒng)一的社會保障制度。當前我國在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、逐步消除不平等的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進程中，必須打破城鄉(xiāng)居民福利待遇不同的局面，實現(xiàn)全民享有同等社會基本保障。第二，地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，逐步完善區(qū)域社會保障制度。目前我國基本養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障中的部分資金已實現(xiàn)由中央財政承擔，地方政府也應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟情況，適當承擔一定的比例，形成與區(qū)域經(jīng)濟相匹配的社會保障制度。第三，逐步推行“土地換社保”的政策，消費土地的社會保障功能。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，當前若沒有條件解決農(nóng)村居民基本社會保障，可嘗試探索“土地換社保”，促進農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)。

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