淺析寧波市土地儲備規劃問題

淺析寧波市土地儲備規劃問題

寧波市土地儲備中心羅敘文

土地儲備分收購、開發、出讓三個階段 在這三個階段中 土地儲備必須與城市規劃和土地利用總體規劃緊密結合必須符合土地資源合理高效利用的需求 合理編制土地儲備規劃 確保為城市建設與發展服務 下面就寧波市土地儲備規劃問題作初淺的探討。

一、編制土地儲備規劃的意義

1.土地儲備規劃是落實集約節約利用土地的重要手段

當前導致土地失控和城市無序發展的建設用地中 主要是以居住、工業等土地為首 土地儲備規劃是集約節約利用土地的重要手段之一 通過對儲備中心的存量儲備庫進行分析 結合控規將經營性土地的統一規劃 有計劃的供給 可以提高土地利用率 節約土地資源。

2.土地儲備規劃是實現城市發展目標和引導城市有序發展的方向

經營性土地在城市建設用地中占用相對大的比例 將土地投放的數量、區位與城市發展方向和近期建設重點有機結合起來 把土地儲備庫中經營性用地統一管理和有計劃投放 加大重點區塊的投放 和重點區塊的再儲備 有利于城市發展目標的實現。

3.土地儲備規劃是編制年度儲備計劃、出讓計劃、融資計劃等的重要依據

土地儲備工作是一項綜合性的系統工程 土地儲備需與城市規劃、土地利用總體規劃緊密配合。部門之間配合互動的狀況 直接關系到城市土地儲備的運作成本。例如 政府將城市土地納入儲備庫后 如果城市規劃條件不能及時明確 城市土地就無法及時推向市場 而城市土地的儲備時間越長資金的壓力就越大 勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

表1　寧波中心城近期土地儲備規劃 單位:畝、萬元

二、土地儲備規劃編制情況

1.規劃編制的背景

儲備空間急劇萎縮。由于行政區域及管理體制限制 寧波市當前中心城區的城市建設管理一直沿用1986年國務院批準的城市總體規劃 中心城區只有80平方公里 也確定了市級土地儲備范圍。經過20多年的建設 市本級可收儲的土地空間變小。特別是近年來 隨著灣頭地塊 和義路、月湖西區、鄞奉路地塊由各區或城投公司封閉運作、獨立核算 城中村改造、輕軌專項儲備的開展 儲備中心現面臨最大的難題是在規劃區內已無收儲空間 極大地影響市政府在市區土地儲備的統籌調控能力。

市級土地收益統籌能力不足。城區的舊城改造和基礎設施建設需要市財政來統籌 資金需通過儲備土地的收益來支持 由于城區新增土地出讓空間小 儲備土地出地率低 市本級土地收益規模太小 無法保證中心城區的建設資金。據統計 2008-2010年市儲備中心收儲面積 7.16公頃、21.23公頃、16.84公頃 出讓面積 11.1公頃、26.65公頃、19.79公頃 合同出讓金收入18.94億元、42.5億元、35.8億元。2010年市本級城建資金比奉化31億和象山29億略強 與寧海41.8億相近。數據表明市本級土地資源的統籌已刻不容緩 市政府只有重視全市土地資源 減少城市開發建設過程中的功能重疊、競爭無序、低價出讓造成土地收益的流失 才能提升市級政府在經濟社會發展中的宏觀調控、統籌協調的現實控制力。

2.土地儲備規劃編制情況

2012年市級土地儲備中心與寧波市規劃設計研究院共同編制了《寧波中心城近期土地儲備規劃》一期三江片區域。該范圍即寧波城市總體規劃中心城建設用地覆蓋范圍 包括老三區 海曙區、江東區、江北區圈內 總面積約80平方公里。在該范圍內 結合城市總體規劃 重點提出未來土地儲備的主要方向和發展策略。這個區域是相對建筑密集 高度城市化 夾雜工業用地等 根據這些得出規劃主要原則是集約節約利用土地的原則支持城市空間優化的原則 與市場相適應的原則 突出重點的原則。二期《寧波市城市中期土地儲備規劃》在一期上突出了城市總體規劃和土地總體規劃疊加分析的理念 從第一期的80平方公里的中心圈拓展到繞城高速圈約500平方公里 共有可儲備經營性用地約12萬畝 除去六大區塊和意向封閉運作區塊還余10萬畝。

三、土地儲備庫的存量分析

1.土地儲備存量狀況

從收儲的地區看 較為平均三區各占三分之一 其中江北區較江東、海曙區多。從組成看政策性收儲的地塊多于市級自主資金收儲的地塊。從用途看以公建配套用地最多 居住類用地 商業類用地次之 以及其他用地的土地。

2.土地儲備存量分析

目前市級存量儲備土地4118畝 其中經營性用地1648畝 劃撥用地2470畝。完成開發至凈地尚需投入51億元靜態成本 能實現土地總收益約226億元 《寧波市城市總體規劃 2006年-2020年 》《寧波中心城近期土地儲備規劃 2012-2015 》一期三江片區域 。見上頁表1。

四、實現土地儲備規劃存在問題

1.一期土地儲備范圍過小與新區開發結合不夠緊密 影響城市的有序發展

一期規劃結合現有存量 用地大多為建成區 實際能儲備的土地數量少。部分重點改造區塊均采用封閉式運作 使得市級儲備難以發揮調控和引導城市建設的作用。

2.土地運作主體過多 對土地資源的經營利用調控能力弱不利于空間資源的有效利用

一期規劃內涉及的主體有三區區政府的重點改項目辦 南站指揮部、城投公司及軌道交通指揮部等。導致儲備規劃形成后 達到保證城市規劃的實施的難度大 多方主體積極爭搶土地儲備的后備資源 不利于市政府的宏觀調控。

3.土地儲備涉及部門多 周期長

已收儲的儲備土地城市規劃結合不夠緊密 與城市規劃目標缺乏協調。土地儲備工作涉及的流程長 部門多 土地儲備機構和規劃、城建和城管等部門銜接不夠緊密 信息不通暢 對決策信息不能及時掌握 同時城區內拆遷周期長 拆遷難度大 導致需盤活后利用的土地難度大。

五、實現土地儲備規劃對策

1.激活土地資源 改變中心城區城市形象

啟動本級存量土地整體盤活開發項目。擬用三年時間 對市儲備中心直接收儲的23個地塊總面積3970畝的存量土地 進行一級開發 采取“整體打包、市區合作推進、分片同步開發”方式進行 使上述土地由“毛地”成為具備供應條件的“凈地”。目前已著手開展項目統籌安排 規劃和資金測算等前期工作。計劃總投資額約為120億。預測可產生凈出讓土地1776畝 實現土地出讓金187億 產生劃撥用地2194畝。

2.深化一批老三區低效用地二次開發項目

由海曙、江東、江北三區政府對轄區內低效用地進行全面清理。綜合運用政府收儲開發、退二進三等多種土地政策 謀劃一批二次開發項目。在此基礎上 市土地儲備中心會同國土、規劃等部門對項目進行篩選和優化。擬于2015年底前完成項目的落實和前期工作 分類確定開發方式和運作模式 用三年時間進行分批實施。

3.加快推進各類專項儲備項目

建議加大對城中村改造、城投公司、兩江公司、南站建設指揮部、東部新城、高新區、東錢湖管委會等市政府授權專項一級開發和專項儲備主體監督指導力度 分別制訂三年實施計劃 同步加大土地出讓力度。

4.探索地下空間土地使用權收儲開發項目

將地下空間開拓為土地儲備的新空間。由市規劃局牽頭、會同國土、人防等部門 編制地下空間開發規劃。以沿江綠地、城區公園等地下空間為突破口 明確其規劃用途 設置地下空間土地使用權 由市土地儲備中心統一進行收儲。

5.不斷提高土地運營水平

中心城區土地是最稀缺的發展資源 要通過高水平的規劃 盡最大可能提升有限土地的附加值。合理有序地布局教育、醫療衛生、文化體育、政府機構等公共服務設施和各類大型商業項目 以優質項目改善區塊土地開發條件。做精做優儲備區塊內道路、綠化等基礎設施建設 以優質配套提高區塊內可出讓土地的增值空間。對總體開發方向定位清晰明確的大區塊 探索“招商關口前移”的方式 在區塊進行收儲和一級開發前 開展主題招商 引入具有豐富策劃規劃經驗或具有雄厚資金實力的戰略投資主體 與其合作 從區塊的概念性規劃編制到投入一級開發資金到以商招商 全程參與 以優質的項目使政府規劃得以落地、區塊土地價值得以提升。

寧波市土地儲備的發展已經到了一個關鍵的十字路口 國內其他城市的成熟做法值得我們深思 現行土地儲備體制機制的改革勢在必行。為改變當前局面 寧波土地儲備工作對內應拓展存量地塊 二期規劃內加大收儲的力度 在宏觀政策層面上加強與國土 規劃 財政等部門的溝通協作 突破制約土地儲備事業發展的瓶頸。