善治的三維定位

吳畏，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院，湖北武漢430074

善治的三維定位

吳畏，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院，湖北武漢430074

善治可以分別做出形式定義和實(shí)質(zhì)定義。目前大多數(shù)文獻(xiàn)涉及的主要是實(shí)質(zhì)定義，而且這些實(shí)質(zhì)定義往往表現(xiàn)為與具體語(yǔ)境、實(shí)踐領(lǐng)域和理論視角等密切相關(guān)的工作定義。從哲學(xué)的立場(chǎng)上看，需要從本體論、方法論和實(shí)踐論上引入三對(duì)范疇來(lái)分別對(duì)善治的不同定義進(jìn)行澄清，即事實(shí)與價(jià)值、分析與綜合、描述與規(guī)范。把握善治的基本規(guī)定要根據(jù)事實(shí)與價(jià)值這對(duì)范疇，而對(duì)善治的構(gòu)成要素的說(shuō)明需要分析與綜合這對(duì)范疇，描述與規(guī)范這對(duì)范疇則是闡明善治的具體意義所不可或缺的。善治在三維定位中其概念本質(zhì)得以彰顯，基本邏輯結(jié)構(gòu)得以揭示，同時(shí)形成共同的善治理念和建構(gòu)統(tǒng)一的善治理論所面臨的主要問題得以呈現(xiàn)。

善治；治理；善治指標(biāo)；治理指數(shù)

要對(duì)不同的語(yǔ)境、理論和實(shí)踐中所使用的善治概念進(jìn)行澄清，需要首先考察一個(gè)問題：怎樣來(lái)定義善治？從“善治”的構(gòu)詞法（形容詞“善”加名詞“治理”或副詞“善”加動(dòng)詞“治理”），以及“善”的主要用法（“‘善治’中‘善’有時(shí)被用做副詞[adverb]來(lái)評(píng)價(jià)治理過(guò)程，而在另一些情況下被當(dāng)做形容詞[adjective]來(lái)評(píng)價(jià)治理過(guò)程的結(jié)果”[1]）來(lái)看，可以用形式定義和實(shí)質(zhì)定義兩種方式來(lái)定義善治。所謂形式定義，這里是指通過(guò)形而上、思辨或邏輯的方法去說(shuō)明善治的一般規(guī)定性和內(nèi)在邏輯。所謂實(shí)質(zhì)定義則是根據(jù)不同理論語(yǔ)境和實(shí)踐狀況下“善治”所被賦予的具體涵義及其不同用法來(lái)說(shuō)明它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和概念邊界。目前大多數(shù)文獻(xiàn)涉及的主要是實(shí)質(zhì)定義，而且這些實(shí)質(zhì)定義往往表現(xiàn)為與具體語(yǔ)境、實(shí)踐領(lǐng)域和理論視角等密切相關(guān)的工作定義。從哲學(xué)的立場(chǎng)上看，需要從本體論、方法論和實(shí)踐論上引入三對(duì)范疇（事實(shí)與價(jià)值、分析與綜合、描述與規(guī)范）來(lái)對(duì)這些工作定義進(jìn)行多維度的分析和說(shuō)明，這是因?yàn)?，把握善治的基本?guī)定需要事實(shí)與價(jià)值這對(duì)范疇來(lái)進(jìn)行本體論定位，而對(duì)善治的構(gòu)成要素的說(shuō)明需要分析與綜合這對(duì)范疇來(lái)做出方法論定位，而通過(guò)描述與規(guī)范這對(duì)范疇可以對(duì)善治進(jìn)行實(shí)踐論定位來(lái)說(shuō)明它的具體意義。

一、本體論定位：事實(shí)與價(jià)值

在國(guó)際治理（或全球治理）、國(guó)家治理、合作治理、地方治理和公司治理等語(yǔ)境中，加在治理前面的限定詞實(shí)質(zhì)上規(guī)定了善治所能被應(yīng)用的對(duì)象范圍。問題是在一個(gè)從全球這個(gè)宏觀范疇到公司這個(gè)微觀范疇的對(duì)象序列當(dāng)中，治理一詞的不同涵義和具體用法有沒有共同的規(guī)定性和意義的連續(xù)性？如果沒有，善治就很可能是個(gè)言之無(wú)物的空洞概念。對(duì)這個(gè)問題的解答，需要引入事實(shí)與價(jià)值這對(duì)范疇來(lái)分析治理能指稱何種社會(huì)事實(shí)，以及善治又是怎樣的判斷。

（一）治理所指稱的社會(huì)事實(shí)

為了澄清治理所指稱的是何種社會(huì)事實(shí)，需要對(duì)它進(jìn)行語(yǔ)用學(xué)的歷史和現(xiàn)實(shí)考察。由于治理出現(xiàn)頻次很高的語(yǔ)境是西方國(guó)家的政治科學(xué)（包括廣義的管理科學(xué)），而使用范圍最廣的是各種國(guó)際組織，下面就分別就這兩種情形下治理所指稱的社會(huì)事實(shí)做簡(jiǎn)要分析。

雖然英文governance源自法文gouver-nance，并有著現(xiàn)代啟蒙的傳統(tǒng)，但它在西方國(guó)家的使用中所指稱的社會(huì)事實(shí)卻是因國(guó)別和時(shí)期而異的。例如，羅茲（R.A.W.Rhodes）通過(guò)對(duì)英國(guó)作為福利國(guó)家進(jìn)行政治改革和倡導(dǎo)公共管理的分析后認(rèn)為，在政治科學(xué)與政治變革領(lǐng)域，治理表明了政府一詞意義的變化，它主要指的是統(tǒng)治（governing）的一個(gè)新過(guò)程，或者是原有規(guī)則變化的條件，或者是管制社會(huì)的一種新方法。在此意義上，至少存在六種分別使用治理的情況：（1）作為最小國(guó)家；（2）作為共同治理；（3）作為新公共管理；（4）作為“善治”；（5）作為社會(huì)—控制系統(tǒng)（socio－cybernetic system）；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)[2]。在這六種用法當(dāng)中除第4種情形外中，治理所指稱的并不是傳統(tǒng)社會(huì)理論或社會(huì)科學(xué)通常所討論的實(shí)體性社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)事實(shí)，其中較為一致的社會(huì)事實(shí)是對(duì)社會(huì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)－功能關(guān)系根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況（政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行動(dòng)者）的變化來(lái)對(duì)權(quán)力分配和運(yùn)作方式進(jìn)行調(diào)整或創(chuàng)新，因而是一些關(guān)系性、結(jié)構(gòu)性的社會(huì)事實(shí)。

在國(guó)際關(guān)系范圍內(nèi)，自從世界銀行在1989年用“治理危機(jī)”描述當(dāng)時(shí)的非洲形勢(shì)以后，“治理”一詞被廣泛使用，它與發(fā)展政治，特別是與后殖民世界的發(fā)展密切相關(guān)。盡管在這種說(shuō)法當(dāng)中，這個(gè)詞語(yǔ)通常簡(jiǎn)單地等同于單個(gè)國(guó)家內(nèi)的“可治理性”（governability），但很明顯它力圖尋求新方式來(lái)描述國(guó)際關(guān)系的一部分。這種國(guó)際關(guān)系不僅包括國(guó)家，也包括非國(guó)家和公開的非政治團(tuán)體（特別是在國(guó)際貨幣機(jī)構(gòu)和多國(guó)合作組織中的）[3]。這種用法所包含的具體背景是世界銀行試圖禁止討論“意識(shí)形態(tài)和政治”問題，并使之與關(guān)于經(jīng)濟(jì)和效率的技術(shù)思考分離開來(lái)?？梢哉f(shuō)，世界銀行關(guān)于“治理”的這種用法具有一定的范式意義，并影響著其他的國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)（表1）[4]關(guān)于治理的理解和定義。

表1 六個(gè)國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)關(guān)于治理的定義

在表1所列舉的六種定義當(dāng)中，治理所指稱的社會(huì)事實(shí)主要有：（1）政治體制和權(quán)力構(gòu)成及其運(yùn)行方式；（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；（3）決策及管理過(guò)程；（4）制度與慣例；（5）公民、團(tuán)體和民間組織。這里，治理所指稱的對(duì)象既包括社會(huì)存在實(shí)體，又可以包括社會(huì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。國(guó)際組織或研究機(jī)構(gòu)關(guān)于治理一詞的用法，實(shí)際上是根據(jù)全球化的發(fā)展要求來(lái)把它作為對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和發(fā)展援助的操作標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)作為對(duì)一個(gè)國(guó)家政治的、意識(shí)形態(tài)的、社會(huì)的和文化的綜合考量又依賴于西方發(fā)達(dá)國(guó)家所設(shè)定的假設(shè)。

如果綜合上述兩種情形中關(guān)于治理的定義和用法，治理所具有的較為一致的基本涵義或如羅斯諾（James Rosenau）所指出的：所有的治理指的是為社會(huì)系統(tǒng)達(dá)到其目標(biāo)而掌舵的機(jī)制[5]296。從語(yǔ)用學(xué)的立場(chǎng)來(lái)看，西方國(guó)家和國(guó)際組織使用治理一詞的基本動(dòng)機(jī)、歷史背景、應(yīng)用對(duì)象、理論基礎(chǔ)都是不相同的，因而治理所涉及的具體內(nèi)容很多，并因政治體制、經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、法律體系而異。當(dāng)這個(gè)詞被越來(lái)越多人使用，他們不斷地賦予它不同的涵義，并用它來(lái)指稱太多東西的時(shí)候，這個(gè)概念的本質(zhì)又會(huì)發(fā)生怎樣的變化？難怪奧菲（Claus Offe）要提出這樣的問題：治理是一個(gè)“空洞的能指（signifier）”嗎？[6]因此，從社會(huì)事實(shí)的角度來(lái)反思治理的所指與能指問題，對(duì)于澄清治理的實(shí)質(zhì)定義具有基礎(chǔ)性意義。接下來(lái)的問題是，與治理一詞相隨而出現(xiàn)的善治又會(huì)是怎樣的一個(gè)概念呢？它能避免“空洞的能指”嗎？

（二）作為價(jià)值判斷的善治

雖然對(duì)于治理所指稱的社會(huì)事實(shí)的澄清，是對(duì)善治構(gòu)詞邏輯進(jìn)行分析的前提。但善治的語(yǔ)義學(xué)內(nèi)涵，到底是由“善”還是由“治理”來(lái)規(guī)定的呢？善治的語(yǔ)用學(xué)邏輯應(yīng)當(dāng)從理論還是從實(shí)踐的立場(chǎng)來(lái)分析呢？對(duì)這兩個(gè)問題的回答需要考察善與治理的價(jià)值關(guān)聯(lián)方式，即善治怎樣作為價(jià)值判斷。

如斯莫茨（Marie－Claude Smouts）所分析的，在當(dāng)時(shí)（上個(gè)世紀(jì)80年代）的國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，治理作為一個(gè)包羅萬(wàn)象的詞語(yǔ)，有時(shí)與政權(quán)觀念聯(lián)系起來(lái)，有時(shí)與全球秩序概念聯(lián)系起來(lái)，與治理概念相伴隨的限定詞（qualifier）是“善治”。所謂全球治理所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是有效性：安排議題，解決問題和處置共同利益[7]。換句話說(shuō)，善治實(shí)際上是作為關(guān)于治理的實(shí)用標(biāo)準(zhǔn)而被引進(jìn)來(lái)的，這樣就使得善治成為了治理概念所不可或缺的內(nèi)在價(jià)值構(gòu)成要素，治理概念因而就具有更強(qiáng)的實(shí)踐意涵和功能。就世界銀行而言，這種實(shí)踐意涵和功能包括兩方面：一方面是根據(jù)有效性要求來(lái)確定經(jīng)濟(jì)支持和發(fā)展援助的必要條件，另一方面是以善治作為發(fā)展理念來(lái)促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治等方面的改革。萊夫特威克（A.Leftwich）把世界銀行所提出的治理與善治的主要內(nèi)容歸納為：有效的公共服務(wù)，確保契約的獨(dú)立司法系統(tǒng)和法制構(gòu)架，公共資金的預(yù)算管理，獨(dú)立的公共審計(jì)，對(duì)代議制立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各級(jí)政府尊重法律和人權(quán)，多元化的制度結(jié)構(gòu)，出版自由[8]。不難看出，這些具體內(nèi)容源自發(fā)達(dá)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治等方面的成功實(shí)踐，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言其實(shí)都是有待實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)，其他一些國(guó)際發(fā)展組織和機(jī)構(gòu)也相信這些是全球發(fā)展的一個(gè)即使不是基本的但卻是重要的前提條件。因此，善與治理的一種重要連接方式其實(shí)就是工具合理性。

由于治理一詞的意義存在著含混性和多樣性，善的意義也也是如此，這在某種意義上造成了善治的理論“空?qǐng)觥?，但善治作為關(guān)于治理的正向價(jià)值判斷這一主題則是非常明確的。在這個(gè)價(jià)值判斷當(dāng)中包含著兩個(gè)基本問題：第一個(gè)是為何而善，第二個(gè)是因誰(shuí)而善。為何而善的問題可以從對(duì)治理的過(guò)程和結(jié)果的工具論說(shuō)明去回答。通常，如果根據(jù)既定的一些目標(biāo)，通過(guò)治理產(chǎn)生或?qū)е铝四骋环N或一系列好的結(jié)果，就可以說(shuō)這是善治。在這其中確立怎樣的治理目標(biāo)本身又包含價(jià)值取向的維度而不僅僅是現(xiàn)實(shí)狀況的依據(jù)。善治目標(biāo)的價(jià)值維度主要包括：經(jīng)濟(jì)維度（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善）、政治維度（民主機(jī)制、政府績(jī)效）、法治維度（保證人權(quán)、法律公正），等等。因誰(shuí)而善的問題則需要通過(guò)對(duì)不同主體之間的價(jià)值關(guān)系重構(gòu)來(lái)解決。治理得以可能的客觀條件有二：一是由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等因素所組成的組織系統(tǒng)，二是由參與這個(gè)組織系統(tǒng)運(yùn)行的各方面力量所構(gòu)成的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。建基于此的善治無(wú)論涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民主、法治、民生改善的哪些方面，從權(quán)利分享和利益配置的角度來(lái)看，在沒有增量的情況下就存在零和博弈；在有增量的情況下，還存在競(jìng)爭(zhēng)博弈。無(wú)論是從零和博弈還是競(jìng)爭(zhēng)博弈來(lái)看，善治總是指向使人的各項(xiàng)權(quán)利更加平等，利益更多地向處于社會(huì)較低層次的群體流動(dòng)和輸送，從而體現(xiàn)它的公平和正義的正向價(jià)值。

用事實(shí)與價(jià)值這對(duì)范疇來(lái)對(duì)善治進(jìn)行分析定位，就能夠明確：不論賦予它怎樣的具體含義和用于何種語(yǔ)境，善治概念最基本的規(guī)定是它必須作為價(jià)值判斷，而不是從各種定義可歸納的具體屬性（如合法性、開放性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、協(xié)商性、有效性、公正性、穩(wěn)定性），因?yàn)檫@些都會(huì)因善治主體和對(duì)象的變化而變化。至于它怎樣作為具體的價(jià)值判斷，這既與治理成為社會(huì)事實(shí)的過(guò)程和結(jié)果相關(guān)，又與關(guān)于善的觀念（理念）及其評(píng)價(jià)相關(guān)。

二、方法論定位：分析與綜合

治理在各種不同的用法當(dāng)中由于指稱的不確定性和含義的易變性而成為“橋接概念”（bridge concept），即用于連接和模糊社會(huì)科學(xué)中慣用的結(jié)構(gòu)思想所強(qiáng)調(diào)的差異。奧菲指出，至少七個(gè)社會(huì)科學(xué)理論所做的區(qū)分被模糊了：國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)空間、政治行動(dòng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)、結(jié)構(gòu)與過(guò)程、國(guó)內(nèi)問題與國(guó)際（全球）問題，關(guān)于理想行動(dòng)模式的可觀察事實(shí)與社會(huì)規(guī)范、發(fā)展中國(guó)家的政治策略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織的政治策略，主體與對(duì)象[6]。為了澄清這個(gè)問題，需要引入分析和綜合這對(duì)范疇來(lái)進(jìn)行方法論定位。通過(guò)分析能夠把善治還原到一些可具體測(cè)度的原則或項(xiàng)目上，從而給出善治的必要條件；通過(guò)綜合可以判斷還原所得出的各種原則或指標(biāo)是否完備，從而反思善治的充分條件。

（一）作為分析性概念的善治

對(duì)于各種不同的使用者而言，善治能否作為一個(gè)具有連續(xù)性的觀念體系或理論框架，取決于怎樣根據(jù)其實(shí)踐需要來(lái)把善治還原到一些可測(cè)度的原則或項(xiàng)目上。從國(guó)際組織關(guān)于善治的界定和運(yùn)用來(lái)看，提出一個(gè)全面的善治理論并不是要緊的事，怎樣來(lái)對(duì)善治原則或項(xiàng)目進(jìn)行定性分析與定量分析倒成了一個(gè)關(guān)鍵問題。下面以多維潤(rùn)（Veerle van Doeveren）所列舉的由不同國(guó)際組織和學(xué)者提出的善治原則[9]（表2）來(lái)說(shuō)明善治怎樣來(lái)作為分析性概念的。

表2 善治原則比較

該表格是根據(jù)所提出善治原則的認(rèn)可程度高低來(lái)排序的，從認(rèn)可度最高的前四項(xiàng)（即問責(zé)、效能與效率、開放性/透明、法治）來(lái)看，它們似乎并不涉及關(guān)于由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及歷史等因素所構(gòu)成的國(guó)家系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制，而是通過(guò)簡(jiǎn)約化的方式來(lái)設(shè)置一些可分析和評(píng)價(jià)的項(xiàng)目。另外，善治的行動(dòng)主體也沒有明確，行動(dòng)主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)問題也被遮蔽。這也說(shuō)明提出一個(gè)系統(tǒng)的善治理論面臨很多困難，但這并不妨礙把善治作為一個(gè)分析性概念，以對(duì)一些項(xiàng)目的評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)通過(guò)反向推理去評(píng)判國(guó)家系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制的狀況，當(dāng)然政治體制和權(quán)力運(yùn)行方式被賦予了較高的權(quán)重。

同時(shí)，提出上述原則的理論依據(jù)以及彼此之間的邏輯關(guān)系問題也被懸置起來(lái)，但不能因此就否定這些善治原則有其實(shí)踐前提。國(guó)際組織實(shí)際上是把這些善治原則作為國(guó)際合作和發(fā)展援助的必要前提條件，因他們有理由相信當(dāng)一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)滿足這些條件，合作或援助成功的概率會(huì)更高，從而真正做到有的放矢。盡管這些國(guó)際組織進(jìn)行評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)不同，合作或援助項(xiàng)目的內(nèi)容和方式不同，合作和援助的對(duì)象范圍也各異，但從滿足西方發(fā)達(dá)國(guó)家所倡導(dǎo)的全球化的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，這些原則具有基礎(chǔ)性。這些善治原則毫無(wú)疑問有著西方發(fā)達(dá)國(guó)家所實(shí)行的政治體制、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)所表現(xiàn)出的一些重要特征。此外，這些項(xiàng)目之所被稱為善治原則，無(wú)非是強(qiáng)調(diào)其普遍適用性。因此，這些原則實(shí)際上就是具有工具合理性的分析性觀念框架，在這個(gè)觀念框架下可以對(duì)善治做出更為具體的闡述和規(guī)定，例如治理指標(biāo)體系。問題是這些分析性框架及其具體的指標(biāo)體系對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展到底具有怎樣的意義？

（二）作為綜合性概念的善治

作為分析性概念的善治可以用來(lái)回答關(guān)于治理的必要條件問題，接下來(lái)有兩個(gè)問題。第一個(gè)是理論完備性問題：這些必要條件是怎樣來(lái)確定的？它們之間的是怎樣聯(lián)系在一起的？這些必要條件具有連貫性和排他性嗎？第二個(gè)是實(shí)踐可行性問題，是否任何類型的治理滿足了這些必要條件，就必然能保證其后續(xù)過(guò)程的連續(xù)性并最終達(dá)到預(yù)期結(jié)果，或者說(shuō)能實(shí)現(xiàn)善治嗎？是否還存在其他的模式也能達(dá)到同樣的或者更好的效果？作為分析概念的善治所面臨的這兩個(gè)問題，只有把善治也作為綜合性概念才能解答。

善治在其意義不斷豐富的過(guò)程中獲得了可比較性的規(guī)定，從而使善治成為一個(gè)綜合性概念。不論何種善治理論和標(biāo)準(zhǔn)體系，如果所設(shè)定的原則和項(xiàng)目在不同國(guó)家的表現(xiàn)形式或?qū)崿F(xiàn)方式之間不具有可比較性，它們就只具有修辭學(xué)意義，也不會(huì)具有指導(dǎo)或引導(dǎo)實(shí)踐的功能。因此，可比較性也構(gòu)成了善治作為綜合概念一個(gè)必不可少的部分。福山（Francis Fukuyama）就指出，大多數(shù)的善治都把民主政體作為前提預(yù)設(shè)來(lái)對(duì)不同類型的政府進(jìn)行測(cè)度，應(yīng)當(dāng)去探求一個(gè)對(duì)權(quán)威政體和民主政體都起作用的政府測(cè)度，即綜合性測(cè)度。他在界定治理時(shí)就提出了關(guān)于政府治理的四個(gè)測(cè)度：程序測(cè)度（procedural measures）、投入測(cè)度（input measures）、產(chǎn)出測(cè)度（output measures）和官僚自治測(cè)度（measuresof bureaucratic autonomy）[10]。

善治作為綜合性概念還必然要求在觀念原則與具體現(xiàn)實(shí)之間尋找有效結(jié)合。通常，確立具體的觀察維度與可實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)，更容易形成關(guān)于善治的具有客觀性的價(jià)值判斷。世界治理指標(biāo)（WGI）①WGI包括六個(gè)范疇：1）話語(yǔ)權(quán)與問責(zé)制；2）政治穩(wěn)定性與非暴力；3）政府績(jī)效；4）監(jiān)管質(zhì)量；5）法治；6）腐敗控制。參見Daniel Kaufmann，AartKraay，Massimo Mastruzzi.“Governance Matters VII：Aggregate and Individual Governance Indicators 1996－2007”，The World Bank，WPS4654，2008，pp.7－8.http：//www－wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/06/24/000158349_ 20080624113458/Rendered/PDF/wps4654.pdf.之所以廣受批評(píng)，主要還不在于它不是關(guān)于善治總體性理論，以及沒有具體說(shuō)明六個(gè)治理維度之間如何內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而是在于用此指標(biāo)衡量各種發(fā)展程度的國(guó)家所得的結(jié)論對(duì)于各國(guó)治理實(shí)踐到底有何意義既不明確，也不能得到一致認(rèn)同。世界銀行所確立的六個(gè)治理維度及表征測(cè)度如果不能與各國(guó)多元且有效的制度建構(gòu)、不同歷史發(fā)展階段、發(fā)展的行動(dòng)主體及其結(jié)構(gòu)、各種現(xiàn)實(shí)條件制約等因素相連接或結(jié)合，那么制定指標(biāo)的初衷——用來(lái)測(cè)度治理實(shí)踐中的完成情況而非形式規(guī)則，以及對(duì)每個(gè)治理評(píng)估給出錯(cuò)誤的統(tǒng)計(jì)邊界報(bào)告——就帶有明顯意識(shí)形態(tài)偏見并犯了方法論錯(cuò)誤，因而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家并沒有實(shí)際意義。相反，聯(lián)合國(guó)根據(jù)世界范圍內(nèi)當(dāng)時(shí)的基本現(xiàn)實(shí)狀況而提出的進(jìn)入新千年后一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)——千禧年發(fā)展目標(biāo)（表3）——?jiǎng)t可通過(guò)增強(qiáng)國(guó)家治理能力與完善機(jī)制去實(shí)現(xiàn)。喬希（Devin Joshi）通過(guò)比較世界治理指標(biāo)與千禧年發(fā)展目標(biāo)，就認(rèn)為后者對(duì)于評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的治理情況比前者更具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性[11]。

表3 聯(lián)合國(guó)千禧年發(fā)展目標(biāo)

對(duì)善治的構(gòu)成內(nèi)容需要分析和綜合這對(duì)范疇來(lái)作為說(shuō)明維度。分析使善治具有可測(cè)度性所必需的，定性分析確定原則或范疇，定量分析給出具體指標(biāo)，從而給出善治的必要條件。綜合是善治具有可實(shí)現(xiàn)性所必需的，原則比較檢驗(yàn)原則是否完備，現(xiàn)實(shí)反思促進(jìn)實(shí)際應(yīng)用。善治作為價(jià)值判斷，也需要運(yùn)用分析和綜合這對(duì)范疇來(lái)賦予概念以具體內(nèi)涵。

三、實(shí)踐論定位：描述與規(guī)范

關(guān)于善治還有兩個(gè)實(shí)踐論問題需要回答：一個(gè)是誰(shuí)會(huì)把善治當(dāng)回事？另一個(gè)是怎樣把善治當(dāng)回事？善治在實(shí)踐當(dāng)中既可以是被動(dòng)式，又可以是主動(dòng)式。僅僅有觀念、原則和指標(biāo)還不足以形成實(shí)踐力量，還需要診斷性地準(zhǔn)確描述一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）的治理狀況，并使結(jié)果具有強(qiáng)大的規(guī)范作用。因此，描述與規(guī)范這對(duì)范疇對(duì)于把握善治概念怎樣才能具有實(shí)踐意義不可或缺。

（一）作為描述概念的善治

善治要成為一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的描述概念，必須根據(jù)善治的范疇、原則或指標(biāo)從社會(huì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中尋找一些可具體測(cè)度的次級(jí)范疇（指標(biāo)）來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)并分別賦予不同的權(quán)重。如果評(píng)價(jià)結(jié)果以指數(shù)形式出現(xiàn)，就會(huì)形成反映治理狀況的排名，即一個(gè)可比較的參照系。至于它怎樣來(lái)描述政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法治的發(fā)展?fàn)顩r，一方面取決于怎樣選取可定性描述的與治理有關(guān)的范疇和次級(jí)范疇，另一方面取決于采用怎樣的社會(huì)科學(xué)方法論。

善治作為描述概念所要描述的對(duì)象與治理所描述的可能會(huì)有較大區(qū)別。斯托克（Gerry Stoker）既不是在分析層面，也不是在規(guī)范層面，而是在描述層面提出了關(guān)于治理的五個(gè)命題，它們分別是：1）治理指的是來(lái)自政府并超越它的一套制度和行動(dòng)者；2）治理確認(rèn)了為解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題需要使界限和責(zé)任變得模糊；3）治理確認(rèn)了集體行動(dòng)所涉及的建制之間的關(guān)系所牽涉的權(quán)力依存。4）治理是關(guān)于自我管制的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)；5）治理的達(dá)成不是依賴于政府下命令或行使權(quán)力的力量，它把政府看做是能夠使用新工具和技術(shù)的掌舵者和引導(dǎo)者。這些命題相互補(bǔ)充而不是相互矛盾或相互競(jìng)爭(zhēng)的[12]。

善治不是通過(guò)命題而是通過(guò)闡發(fā)基于社會(huì)事實(shí)的新范疇來(lái)清晰描述治理的。上述五個(gè)命題中的一些內(nèi)容歸結(jié)到“整合”這一善治范疇及其子范疇來(lái)進(jìn)行綜合描述。狹義的“整合”被埃文斯（Mark Evans）定義為，“在公共部門組織的日常運(yùn)作當(dāng)中對(duì)價(jià)值、原則和規(guī)范的運(yùn)用”，并認(rèn)為它是善治的基石[13]。一個(gè)以關(guān)注透明和責(zé)任的創(chuàng)新為己任的國(guó)際組織——“全球整合”（Global Integrity）則對(duì)整合做出了更為宏觀和全面的闡述，并把它作為善治的核心范疇。在其《全球整合報(bào)告：2011方法論白皮書》當(dāng)中，全球整合把整合劃分為6個(gè)大范疇和23個(gè)子范疇（表4），并通過(guò)計(jì)分卡來(lái)進(jìn)行測(cè)量和評(píng)分[14]。

表4 全球整合的整合概念

對(duì)善治而言，所確立的范疇和子范疇必須在個(gè)人感知和普遍經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面上是可描述的，離開個(gè)人感知就會(huì)面臨收集調(diào)查數(shù)據(jù)、實(shí)證材料的困難，離開普遍經(jīng)驗(yàn)就會(huì)遇到可接受性和可認(rèn)同性方面的障礙。如果所確立的范疇和子范疇會(huì)導(dǎo)致每個(gè)人都產(chǎn)生了不同的理解，那么描述就沒有任何意義。善治作為描述概念提供了關(guān)于治理的新知識(shí)和新信息，最直接的就是排名和指數(shù)。當(dāng)然，善治怎樣才是有意義的描述概念，還取決于用怎樣的社會(huì)科學(xué)方法論來(lái)使這些范疇指標(biāo)化和度量化。厄齊拉（TeroErkkil?）和皮羅寧（OssiPiironen）提醒要注意描述的“認(rèn)識(shí)相對(duì)性”——所有信念都是社會(huì)的產(chǎn)物，因此所有知識(shí)都是暫時(shí)性，真理價(jià)值和合理性標(biāo)準(zhǔn)都不會(huì)離開歷史時(shí)期而存在。我們既不提倡規(guī)范相對(duì)主義，所有的治理形式都是一樣的好，也不提倡科學(xué)相對(duì)主義，所有的治理測(cè)度都是一樣的好[15]。因此，善治作為描述概念不是為了提出普遍科學(xué)知識(shí)或有效性標(biāo)準(zhǔn)，而是說(shuō)明各種治理參數(shù)、數(shù)據(jù)集和指數(shù)是界說(shuō)善治最為有效的途徑。

（二）作為規(guī)范概念的善治

治理和善治被當(dāng)做規(guī)范概念，很多學(xué)者有所論及。梅里安（Fran?ois－Xavier Merrien）就指出了治理的規(guī)范意義，“治理理論在三個(gè)層面上起作用：描述的（descriptive）、分析的（analytic）和規(guī)范的（prescriptive）層面。”[16]羅特施泰因（Bo Rothstein）和特奧雷爾（Jan Teorell）則說(shuō)明了善治的規(guī)范意義，“我們要論證什么是‘善’或‘高水平’，就其本質(zhì)而言，需要建基于規(guī)范評(píng)價(jià)，必須從我們所說(shuō)的‘基本’規(guī)范開始。這種基本規(guī)范不同于隨之而來(lái)的制度建構(gòu)和實(shí)踐安排。”[17]

善治首先是作為反思性規(guī)范概念。世界各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史的發(fā)展?fàn)顩r和階段千差萬(wàn)別，但在全球化的背景下，不論是出于自身發(fā)展的需要還是國(guó)際合作的需要，都要求確立一些可超越各自傳統(tǒng)、文化和理論的共同理念、原則、目標(biāo)和操作系統(tǒng)。各種治理（善治）指標(biāo)（指數(shù)）的設(shè)定不管出于何種目的，自身存在著何種問題，畢竟為考察各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化所構(gòu)成的系統(tǒng)（其中政府是這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行和優(yōu)化的核心）運(yùn)行機(jī)制和狀況提供了一個(gè)綜合性的比較框架。善治所具有的真正規(guī)范意義就在于對(duì)這種做法的合理性如何反思。

在善治的一系列范疇當(dāng)中，政府績(jī)效近些年來(lái)得到特別關(guān)注，例如經(jīng)合組織在OECD在2005年發(fā)布了“政府一覽”，目的在于為政府提供高質(zhì)量可比較的公共部門信息，這似乎表明政府績(jī)效具有較強(qiáng)的可比較性，同時(shí)也意味著好的政府結(jié)構(gòu)、機(jī)制和模式是具有強(qiáng)大示范意義的。安德魯斯（Matt Andrews）根據(jù)2006年世界治理指標(biāo)模型對(duì)政府績(jī)效指標(biāo)的得分情況和捷徑模型（One－best－way Models）本身存在的問題進(jìn)行了分析，提出了這樣三個(gè)問題：捷徑模型是一貫的嗎？它們是否是正確的？它們可以復(fù)制嗎？[18]安德魯斯的結(jié)論是：即使是政府績(jī)效指標(biāo)得分很高的國(guó)家，彼此之間并不存在一貫的科層制模型，也不存在參與商業(yè)過(guò)程、政府規(guī)模、財(cái)政嚴(yán)管方法甚至是服務(wù)提供結(jié)構(gòu)的一貫?zāi)Ｐ?。所謂捷徑模型的正確性也只是在于發(fā)展上的成功。2006年模型對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家是不適應(yīng)的，因?yàn)樗P(guān)于政府面對(duì)機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)怎樣“摸著石頭過(guò)河”地推進(jìn)發(fā)展（發(fā)展中最重要的情節(jié)），特別是它們?cè)鯓哟_認(rèn)和解決所面臨的問題，什么都沒說(shuō)。

其次，善治可作為指導(dǎo)性規(guī)范概念。《科托努協(xié)定》①2000年6月23日，非洲、加勒比和太平洋地區(qū)國(guó)家集團(tuán)（簡(jiǎn)稱“非加太集團(tuán)”）77個(gè)成員國(guó)和歐洲聯(lián)盟15國(guó)在貝寧首都科托努簽訂的《非加太地區(qū)國(guó)家與歐共體及其成員國(guó)伙伴關(guān)系協(xié)定》稱為《科托努協(xié)定》。就是善治作為指導(dǎo)性規(guī)范的典型例子。該協(xié)定在2005年修訂時(shí)把2000年版的條款9《必要構(gòu)成和基本要素》改為了《關(guān)于人權(quán)、民主原則和法治的必要構(gòu)成和關(guān)于善治的基本要素》，同時(shí)在條款9.3把善治定義改為：在政治和制度環(huán)境維護(hù)人權(quán)、民主原則和法治的情況下，善治是為了公正和可持續(xù)的發(fā)展，對(duì)人力、自然、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等資源進(jìn)行透明的和負(fù)責(zé)任的管理。它需要政府當(dāng)局有明確的決策程序，透明和負(fù)責(zé)任的制度，在資源管理上法治優(yōu)先，以及特別是具有制定和實(shí)施預(yù)防和懲治腐敗的有效措施的能力②http：//www.acp.int/sites/acpsec.waw.be/files/Cotonou2000.pdf，http：//www.acp.int/sites/acpsec.waw.be/files/cotonou_2006_ en.pdf.。在2010年修訂版中還把善治作為締約國(guó)之間處理戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的一個(gè)原則③http：//www.acp.int/sites/acpsec.waw.be/files/accord_cotonou_revise_2010_en.pdf.。

善治的指導(dǎo)作用能夠?qū)唧w實(shí)踐規(guī)范到何種程度。當(dāng)描述性治理指標(biāo)或指數(shù)被國(guó)際組織應(yīng)用于對(duì)一個(gè)國(guó)家促進(jìn)發(fā)展和消除貧困的治理實(shí)踐的分析和評(píng)價(jià)時(shí)，實(shí)踐合理性問題就會(huì)凸顯出來(lái)。格林德爾（M.Grindle）就批評(píng)“善治計(jì)劃”是不現(xiàn)實(shí)的，促進(jìn)發(fā)展和減少貧困所必須進(jìn)行的治理改革，對(duì)于什么是基本的與什么不是，什么應(yīng)當(dāng)先做與然后再做什么，短期能做成什么與長(zhǎng)期又能實(shí)現(xiàn)什么，什么是可行的與不可行的，等等，言之甚少。他提出了“良治”（good enough governance）①將“good enough governance”的中文翻譯為“良治”的理由在于兩點(diǎn)：第一，為了區(qū)別于較為廣泛地采用的將good governance譯為善治，第二，這一概念的首先使用者格林德爾的意思是如果善治的條件無(wú)法完全滿足或目標(biāo)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，退而求其次就是滿足一些條件或?qū)崿F(xiàn)一些目標(biāo)就夠了。這一新概念來(lái)對(duì)規(guī)范程度進(jìn)行限定。他對(duì)這個(gè)概念的界定是：“良治是指不會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展、允許發(fā)揚(yáng)減少貧困主動(dòng)性，政府施政和民間組織參與最小可接受的條件”[19]。由此可以看出，善治規(guī)范需要對(duì)現(xiàn)實(shí)條件有充分的把握。

運(yùn)用描述與規(guī)范這對(duì)范疇來(lái)看善治，被遮蔽或模糊的關(guān)于善治的主體和對(duì)象問題就會(huì)呈現(xiàn)，即善治既有被動(dòng)式，又有主動(dòng)式。如何使善治從被動(dòng)式變?yōu)橹鲃?dòng)式，即形成自主的實(shí)踐力量，必須建立在善治能客觀描述一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，同時(shí)對(duì)于如何規(guī)范的問題做出合理的回答。

從目前大多數(shù)文獻(xiàn)關(guān)于善治的工作定義，以及不同研究領(lǐng)域關(guān)于善治的具體使用情況來(lái)看，善治概念的闡發(fā)者和使用者實(shí)際上是分別從本體論（事實(shí)與價(jià)值）、方法論（分析與綜合）、實(shí)踐論（描述與規(guī)范）的三維定位中來(lái)思考善治。善治概念的本質(zhì)特征和屬性要通過(guò)這個(gè)三維定位才能得以全面的和多維的呈現(xiàn)，而且在善治概念的三維定位中可以闡發(fā)善治的基本邏輯結(jié)構(gòu)（理論的與實(shí)踐的），但從中也反映出形成共同的善治理念和建構(gòu)統(tǒng)一的善治理論所面臨的主要障礙。

[1]Nikki Slocum－Bradley＆Andrew Bradley.“Is the EU’s Governance‘Good’？An Assessment of EU Governance in its Partnership with ACP States”，Third World Quarterly，2010，Vol.31，No.1，pp.31-49.

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[18]Matt Andrews.“The Good Governance Agenda：Beyond Indicators without Theory”，Oxford Development Studies，2008，36（4），pp.379－407.

[19]Merilee S.Grindle.“Good Enough Governance：Poverty Reduction and Reform in Developing Countries”，Governance：An International Journal of Policy，Administration，and Institutions，2004，Vol.17，No.4，pp.525-548.

責(zé)任編輯 吳蘭麗

Three Dimensions for Defining Good Governance

WU Wei
（The Institute of State Governance＆Department of Philosophy，HUST，Wuhan430074，China）

The definition of good governance can be given by either formal definition or substantial definition.The substantial definition prevails in a lot of literatures concerning to governance and good governance，and appears as working definition according to the different contexts，practices and perspectives.From the view of philosophy，three sets of categories，（i.e.ontological categories：fact and value methodological categories：analysis and syntheses，practical categories：description and normativeness），should be introduced to clarify these working definitions.The sets of fact and value can be used to specify the basic characteristics of good governance，the sets of analysis and syntheses can be taken to discover the constituents of good governance，and the sets of description and normativeness can be applied to explain the practical significance of good governance.The substance of good governance can come out by being posited in three sets of categories，and then the basic logical structure of good governance can be articulated.The formation of common idea of good governance and the construction of unified theory of good governance have to face the problems raised by the above three dimensions.

good governance；governance；indicators for good governance；governance index

吳畏，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員，哲學(xué)系教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)認(rèn)識(shí)論與社會(huì)科學(xué)哲學(xué)。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大理論問題研究”（教社科司函[2014]177號(hào)）

2015-01-12

D08

A

1671-7023（2015）02-0001-09