德國難民政策的演變：從客工到歡迎文化

吳強

2015年夏天的難民潮震驚了世界。這股源自敘利亞的難民潮路線，幾乎重復了1526～1529土耳其蘇萊曼大帝進軍維也納的路線，從土耳其一路北上，穿過希臘、匈牙利和克羅地亞，到達奧地利，然后進入德國，從慕尼黑一路散開到西德、北德和東部。在德國最終采取措施控制邊境前，估計每天有8000～12000、總和近100萬的難民，將進入德國尋求避難。這股難民潮是1970年代以來歐洲經歷的最大規模，德國作為焦點和最大接納國，以德國總理默克爾女士與難民的合影，展現了德國前所未有的歡迎和寬容，打動了幾乎整個世界，盡管這一接納已經接近極限，并在德國境內引發政黨分裂和抗議。須知，在1990年代科爾總理任內，德國的移民和難民政策還相當保守，而今，德國已經成為世界上僅次于美國的第二大移民國家，設有專門的移民和難民局，并在今年的敘利亞難民危機中扮演著最大接納國的角色。如何理解德國的難民政策，需要從其歷史演變中尋找軌跡，并了解政客們也是歐洲政治的思考邏輯。

在德國近代傳統中，往往很難將移民從難民中脫離出來，難民大概是更早也是更為普遍的現象，盡管直到1951年日內瓦公約后，難民才成為一個更為嚴格和獨立的國際法概念，適應了戰后現代民族國家體系的需要。而移民特別是經濟移民則逐漸脫離政治性的難民，成為主要的國際人口遷移形式。正是在這一長期的歷史轉變過程中，德國社會不僅沒有喪失其對大規模難民的記憶，而且在與新移民的相處融合中培養出了獨特的“歡迎文化”，在此次敘利亞難民危機中完美體現了公民社會和協商民主的行動能力與政治寬容。

追溯歷史，德意志民族原本只是羅馬帝國之外，散居在中東歐大陸的共同體，是通過18世紀末赫爾岑所謂基于共同的文化認同，即馬丁·路德的德語和新教才得以建構為一個文化民族主義的德意志。早在17世紀后半葉，就經歷了接納被法國天主教徒驅逐的胡格諾新教徒的宗教難民。這些難民大約有2萬人，從法國遷往勃蘭登堡-普魯士，規模相當于當時柏林人口的三分之一。在1870～1871年間的普法戰爭期間，也有很多波蘭難民在魯爾區定居下來。

到20世紀下半葉，戰爭、冷戰和全球化先后構成了德國三波難民與移民潮的動力背景。從1944年德國在東線戰場失利開始，到1949年，總計有700萬到1200萬講德語的難民從東普魯士和東歐地區逃到當時的西德。這一空前規模的戰爭遷徙和痛苦也成為戰后一代德國人的集體記憶，但是長期以來被深藏，直到最近20年才逐漸被喚醒，反映在諸多影視作品和小說中，如諾貝爾文學獎獲得者君特·格拉斯的著名作品《蟹行》。第二波難民潮則出現在冷戰期間，從東德向西德的逃亡。從1950～1961年柏林墻建成之前，大約有270萬人從東德逃到了西邊。其間的1979～1980年，10萬來自伊朗、希臘和土耳其的難民進入德國，他們分別因為當年的伊朗革命和希臘政變而逃亡。此外，從1976～1980年間，德國還接收了4萬越南難民。

而如同東德政權建設柏林墻的初衷很大程度上出于對勞動力流失的擔心，從1955年起，當時仍然有大約200萬德國戰俘被關在西伯利亞，在德國經濟開始起飛卻面臨嚴重勞動力不足困境的背景下，德國政府開始大規模引入外籍勞工，填補勞動力空缺。這些外籍勞工最初來自南歐，1955年開始從意大利引入，1960年從西班牙和希臘。1961年柏林墻的建成一下子切斷了東部的勞動力流入，而經濟增長勢頭依然穩定，西德對外籍勞工的需求因此猛增，1961年從土耳其，1963年從摩洛哥，1964年從葡萄牙，1965年從突尼斯，1968年從南斯拉夫，通過政府間協議大規模進入德國，主要從事非熟練工作。1960年外籍勞工占勞動力的比例還只有1.3%，與當時德國境內外籍人口的比例相當，但到1973年，這一比例已經增加到11.9%，與今天德國的外來人口規模比例相近。在就業領域內，德國早從1970年代開始便成為一個移民國家。

只是，長期以來，這些外籍勞工也被稱作“客工”。按照一開始的政策設計，這些年紀約20歲到40歲的單身男性勞動力被預期在工作一段時間后將返回祖國，然后由新人替代，這一政策設計思想也因此被稱為“輪換理論”。他們最初通常集體居住在指定區域，與當地居民很少接觸，主要分布在工業發達的北威州、巴伐利亞、巴登符騰堡和黑森州。但是隨著時間流逝，這些客工國家的女性越來越多地自行前往德國，1973年石油危機后德國頒布外勞禁令，導致他們中的大多數都留了下來，并且融入德國社會，形成德國特色的多元移民社區。同時，東德從1970年代起，也引進了大約6萬越南勞工和1.5萬莫桑比克勞工等，連同他們的家庭，在冷戰結束后也大多選擇留在德國，進一步增加了德國的種族多元化。

德國最熱衷狂歡節的地區也往往是外來客工最集中的地區

德國社會也因此發生了微妙變化。從1950～1970年代，隨著經濟增長和公民社會的重建，為了吸引高素質客工到本地工作，德國各地競相發展出頗具特色的“歡迎文化”。如巴伐利亞地區，男女穿著傳統皮褲和裙裝，吹響銅欽，以啤酒、香腸、面包和舞蹈歡迎客人。這些表演者或歡迎者均是地方志愿社團，也是各地每年例行節日特別是狂歡節的主力。在那些最熱衷狂歡節的地區，如北威州、巴伐利亞、巴登符騰堡和黑森州，恰是客工最集中的地區。客工、歡迎文化和傳統保育、以及地方公民社會、似乎存在著明顯的相關性。在今年難民危機救助中，他們再次以大量的志愿行動，證實了這一關聯。不僅包括自發的歡迎，他們還向難民提供飲水、食物、衣服，也跟其他公益組織一道介入到日常救助活動中，如籌款、帳篷搭建、衛生和其他志愿服務。

通過學習與客工的相互融合，德國社會變得更加寬容，也在冷戰后的全球化中迎來了更大規模的經濟移民浪潮。整個1990年代，每年約100萬人移民到德國，其中最多的類別是來自蘇聯東歐地區的德裔居民，如波蘭、羅馬尼亞、克羅地亞和哈薩克斯坦。遙遠中亞的哈薩克斯坦德裔移民，主要是原先生活在波羅的海沿岸、二戰期間被強制遷徙的德語民族。僅僅1989～1990兩年間，就有80萬德裔人口進入德國。到1992年德國調整政策前，德國接納這些“享受冷戰結束紅利”的移民的規模，已超過美國、加拿大等傳統移民國家。1992年德國政府出臺了一個非正式的配額制度，將德裔新移民規模控制在每年20萬，到90年代中期采取更嚴格限制措施后，每年穩定在10萬左右。與外籍勞工相比，他們享有與德國公民相同的工作權利;與難民相比，有更多的自由和福利。這些新移民，特別是分散安置新移民的“團結”效應，卻大大改善了普通德國人的開放心態，官方的融合政策也做出調整。例如，從1990年代中期開始，一些中學開始使用俄語教學，嘗試以文化多元主義代替傳統的同化政策。

換言之，冷戰后的德國社會，迅速經歷著客工時代的結束和移民國家的到來。相比科爾任內的保守態度，施羅德時期已經在政治上承認了德國是一個移民國家，盡管許多舊的保守法律仍未修改。2005年，德國公民登記中有680萬人登記為“非德意志人”，占人口比例的8.9%，另有10%的公民也有移民背景，這對德國政府和公眾對待難民問題的態度發生著持續、微妙的影響，使得德國可能超越純粹的經濟利益計算，在更為寬松的公眾態度下，更多地考慮德國的人道主義責任，以及難民與在德已有居留權的移民群體關聯。德國已躋身歐洲最大的難民申請國。

在德國迅速轉型成為移民國家的同時，隨著地區沖突的加劇，德國在冷戰后受理的難民申請竟然超過了冷戰期間，躋身歐洲最大的難民申請國。1990年代，每年難民申請長期穩定在2萬人左右，2007年后逐年上升，2010年的難民申請超過了4萬人。其中有相當部分是試圖移民者，因為移民法規的收緊，進入德國后轉而申請難民庇護;還有更多的是因為已經有親屬生活在德國。

按照1951年聯合國難民公約的規定，所謂難民指的是“完全出于因為種族、宗教、民族、屬于特定社會團體或政治觀點而害怕的、并且身處其國家之外……不想返回的任何人。” 德國自然遵守這一日內瓦公約以及1967年的《選擇性議定書》和歐盟自己的人權公約，這一義務也寫進了《基本法》，是德國的國家義務。但是，1989年后激增的難民數量，特別是1992年一年就達438000人的難民申請場面震驚了德國公眾，當年爆發了新納粹對難民營的暴力攻擊，在巨大的政治壓力下，社民黨的立場開始動搖，當年的黨大會上達成了同意修憲的共識，各黨派終于在1993年以一致擁護的方式通過了修憲，重新修訂了《基本法》第16條，更嚴格地審查難民資格。這一重大的難民政策調整也被稱作“避難妥協”。

1940年代駛向奧斯維辛的列車

根據1993年7月1日生效的《基本法》修訂案，德國的難民審查添加了兩項程序限制，分別稱作安全進入第三國原則，和安全來源國概念。前者系根據歐盟的都柏林公約，規定難民進入歐盟后的第一個國家即為接收國，而那些所有途經同為安全國家的德國鄰國再到達德國的難民則無權獲得德國庇護資格。安全來源國概念則指議會根據情況制定一個來源安全國名單，包括了馬其頓、黑山等國，這些國家不足以讓行政機構認定存在著需要避難的迫害條件。這些程序限制并未違反日內瓦公約，但是立即奏效了，1993年的難民申請降到了32萬，1994年為12萬，到2000年只有7.8萬。

與此同時，1990年代德國難民政策的規制化，并未妨礙德國在遇到難民危機或特殊情況時的處理，如德國從1991～2006年接收了約22萬的猶太難民，作為單列的“偶然性難民”。巴爾干危機爆發后，德國政府暫時接納了34.5萬來自前南地區的難民，危機緩和后大部分被遣返，只有約1萬人被允許繼續留了下來。與此類似，敘利亞難民作為一個爆發性危機，也不是一般意義上的難民容留問題，而是一個政治問題，關系到人道主義的國家責任。

畢竟，高峰時期每天四列專門的難民火車從南向北駛入德國境內，其情形不能不讓人想起1940年代幾乎同樣卻是相反方向的火車——裝滿了猶太人，駛向奧斯維辛。當然，大屠殺歷史罪責和記憶并不必然影響今天德國的難民政策，但是，對德國公共輿論卻是一個微妙的政治正確平衡器，包括如何反思新中東移民的融合政策。因為在現行公立學校中，那些來自中東的新移民學生往往可以“沒有大屠殺的歷史關聯”而被免去參觀集中營的義務，而恰恰是這些新中東移民群體，80%以上都具有強烈的反猶意識，來自加沙和西岸地區的反猶比例更高達93%，與德國現行主流文化格格不入。早在敘利亞難民危機爆發前，德國或者歐洲伊斯蘭化的危險已經在精英和輿論界發酵多年，擔心擴大的穆斯林移民可能危及西方的靈魂。早在2010年，資深的社民黨人、聯邦銀行董事會成員薩拉辛（Thilo Sarrazin）出版了一本書，《德國的自我放棄》，警告德國的低生育率和涌入的穆斯林移民兩者結合可能會毀掉德國目前的繁榮。這本書上市以后即大賣，進入戰后非虛構類最暢銷書序列，薩拉辛本人則因為這一政治不正確的言論被迫辭職。但是，從敘利亞難民踏上德國土地的一刻，有關德國認同的討論再度興起，這也是此次德國默克爾政府做出接納難民決策時所面臨的主要輿論牽制。

如此次敘利亞難民在德國的第一個落腳點慕尼黑所在的巴伐利亞州，當地長期執政的保守政黨基社盟（CSU）在10月初發表公開聲明，表示將花費數百萬歐元用于德國憲法和價值觀的教育，主張抵制“多元主義”，維護“原生文化”（Leitkultur）。所謂原生文化，本是有著阿拉伯血統的德國社會學家悌比（Bassam Tibi）1998年提出，也可以被理解為引導文化、核心文化等。在他當年出版的《沒有認同的歐洲》一書中，原生文化并非南德代表的傳統風俗，而是有關自由民主的基本秩序，系指那些構成德國現代性的基本價值：民主、世俗主義、啟蒙、人權和公民社會。據此，他反對價值中立的文化多元主義，也反對移民們在德國發展起來的平行文化。為德國公眾對移民和難民政策所擔心的，也恰是后者。來自中東地區的移民和難民，通常不是被德國原生文化所同化，而是繼續生活在原來的中東文化體系中。如沙特政府最新表示打算在德國為敘利亞難民建設200所清真寺。

敘利亞難民潮已開始挑戰德國的移民政策

即使是德裔新移民，也面臨著同化的問題。最初幾年的德裔45%在25歲以下，迅速補充了德國的勞動市場，改善了老齡化結構。但是，他們也引發了一系列相關社會問題和融合問題，幾乎就是80萬敘利亞難民融入德國社會的演習。首先是語言。大部分年輕德裔的德語并不堪用，但是德國并未像其他國家強調語言為中心的同化，這些新移民青年往往因為語言問題陷入隔離和貧困。德國偏重由政府主辦各種語言和技能培訓項目，并與福利掛鉤，但是效果不彰。教育當局從90年代中期開始嘗試在一些中學使用俄語，即以文化多元主義代替同化政策。不過他們在勞動權利上卻享有德國公民的平等待遇，沒有對外國人的工作權利限制，但是這些年輕移民技能有限，往往只能從事體力勞動和服務業。其次是居住問題。德國對難民實行的是限定居住政策，有意分散難民住所，并對難民移動施加限制。這是德國的“難民容忍”政策的重要方面，接納但是限制流動。分散居住可能防止難民貧民區的形成，也有助于促進融合，并且最大化地擴大德國接納難民的能力，可謂全民接納。2005年新生效的《移民法》對難民的待遇有進一步改善，第一次承認了非國家性迫害也可作為避難理由，并且給予難民兩年的輔導期，幫助其最終取得正式居留權。

也許正是在以上既有融合進步又有認同危機的雙重背景下，面對多至80萬的敘利亞難民潮——其實當中許多并非來自敘利亞，德國總統高克在今年的統一日發表演說，提出了一個雙重主張：他贊揚了德國政府和人民對難民的熱烈歡迎，聲稱絕不寬容那些不寬容者;另一方面，他強調對移民融合要耐心，而且德國價值是“不可商量”的。他在講話中譴責了反猶主義和對婦女與同性戀的歧視，認為這些中東色彩的價值觀在新難民群體中日益突出，成為一個迫切的秩序和價值問題，妨礙著德國社會對這一群體的接納，也構成當下德國政壇激烈論戰甚至分裂的主題。來自巴伐利亞的基社盟領袖索得（Markus Soeder）就質問個人權利是否可能與大規模涌入的難民相協調？是否需要引入瑞士模式，即在48小時內就遣返那些來自“安全”國家的難民？連左派黨領袖吉斯，也罕見地呼吁任何移民都必須首先遵守接納國的規矩。

敘利亞難民潮規模之大、潛在融合難度之高，已經超越了既有“難民容忍”的有效性和政治性質，開始挑戰德國的移民政策，甚至可能引發憲政危機。有關修改或者起草一部新移民法、甚至修改憲法的討論，也因此貫穿著整個夏季，貫穿著德國采取救援行動的同時。或許只有期待德國政治哲學的突破，或者歐洲政治介入其中，更加積極地采取有力手段，包括軍事手段后，這場危機以及難民政治的未來，才可能有一個更為清晰的解決吧。

（作者系本刊特約撰稿人）