大氣污染防治激勵機制研究

■歐陽靜 張宏海

大氣污染現狀

我國大氣污染已經從上世紀煤煙型污染演變為區域性、復合型大氣污染。目前，我國已成為全球氣溶膠污染最為嚴重的地區，其中，以京津冀、長三角、成渝、中原地區為全球污染之最。世界上污染最嚴重的10個城市之中，有7個在中國。

按照《 環境空氣質量標準》（GB3095-2012）和《環境空氣質量評價技術規范（試行）》（HJ663-2013）評價，我國2013年9月份，京津冀地區13個城市空氣質量達標天數比例范圍為13.3%～83.3%，平均達標天數比例為40.9%；2013年第三季度，我國74個城市達標天數比例范圍為15.2%～100.0% ，平均達標天數比例為68.9%，平均超標天數比例為31.1%，其中輕度污染占22.7%，中度污染占6.3%，重度污染占2.0%，嚴重污染占0.1%。

北方地區的大氣污染造成了巨大經濟損失，國家自然科學基金資助的相關課題研究表明，我國冬季大量燃煤供暖使得淮河北岸的大氣污染物——總懸浮顆粒物比相鄰的南岸（簡稱南方）跳躍性地高出200微克/立方米，受此影響，北方居民人均預期壽命比南方減少5.5年，這給中國勞動力市場帶來的損失高達100萬億元。亞洲開發銀行今年初發布《邁向環境可持續的未來——中華人民共和國國家環境分析》報告稱，我國每年大氣污染造成的經濟損失，疾病成本這一項就相當于國內生產總值的12%。鐘南山教授在一項針對PM2.5的研究中指出霧霾中的PM2.5不僅會引起呼吸系統病變，還會對神經系統、心血管系統產生影響，會導致腫瘤，特別是肺癌。同時，還甚至會威脅到母嬰系統，導致出現早產兒。

圖1 2013年第三季度74個城市日空氣質量級別分布

圖2 北京空氣質量指數趨勢（2013年10月29日-11月11日）

政府所采取的措施

霧霾天氣已經引起了政府的高度重視，國務院、環保部、多個省市均相繼頒布了大氣污染防治的相關政策，詳見表1。2013年10月15日，財政部公布消息稱中央財政將安排50億元人民幣用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作，重點向污染嚴重的河北省傾斜。特別引人注意的是，這筆資金將以“以獎代補”的方式，按上述地區預期污染物排放量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例3項因素分配。本年度結束后，中央財政將對上述地區大氣污染防治工作成效進行考核，根據實際考核結果再進行獎勵資金清算，突出績效導向作用。這充分體現出政府對環境治理工作的重視程度。

“以獎代補”績效預測

環境問題有其自身的復雜性，它不僅是中國的難題，也是世界的難題。環境保護的背后，充滿著諸多的利益博弈：之于國際博弈，它是政治問題；之于國家發展，它既是經濟問題又是社會問題；之于地方政府，它還可能是政績問題。而發展與保護的矛盾，是所有問題的根源所在。因此，“以獎代補”政策實施的成效，取決于各方利益博弈的結果。

（一）“以獎代補”積極作用

1.塑造“綠色GDP”

一直以來，GDP作為我國經濟發展的一項重要考核指標，被地方政府視為一切工作的出發點，在GDP“指揮棒”的作用下，我國經濟在某種程度上獲得發展，但是卻為此付出了巨大代價——資源損耗、環境污染和生態破壞。為此，綠色GDP概念逐漸吸引了人們的關注，也有專家提出將此納入地方官員績效考核指標內。但是在地方實施中屢被邊緣化，甚至舉步維艱，其原因在于此項工作不可量化、能見度低，不能在一定周期內兌現為地方發展業績和地方官員政績，從政策制定者到執行者都缺乏動力。如今，財政部劃撥50億專項資金用于獎勵京津冀晉魯蒙污染治理效果顯著的省份，并明確提出以污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例這三點作為清算考核指標，這種全新的方式會改變其“不可量化”的“缺陷”，再加上媒體和公眾的密集關注，又可以大大提高其“能見度”。為此，有助于塑造“綠色GDP”的績效考核觀念。

2013年6月28日，習近平主席強調，要改進我國政績考核的方法和手段，把社會進步、民生改善、生態效益等指標和實績作為重要的政績考核內容，再也不能簡單以GDP增長率來論英雄了。為此，海南、湖南、新疆、山西、浙江等省相繼將環境保護，尤其是大氣治理指標同績效考核直接掛鉤（表2）。因此，通過自上而下的政策壓力以及自下而上的輿論壓力，環保對地方政績的“一票否決”制度有望在全國得到推廣和落實。

表1 《關于大氣污染治理國家發布的相關措施》

表2 部分省市的環保考核

地方南《20耗和措施海13年度海南生態省建設工作要點》，將生態保護與建設成效、資源損環境污染損失等納入干部考核范圍，建立綠色GDP考核制度。湖南今年，湖南省將在長株潭3市（長沙、株洲、湘潭以及下轄縣市區）全面試行綠色GDP評價體系，把評價指標納入該省績效考核，實施考評。新疆《自治區“十二五”單位地區生產總值能耗考核體系實施方案》。年度節能目標的指標雖然分值僅為10分，但卻定性為否定性指標浙江《浙江省環境空氣質量管理考核辦法（試行）》，明確環境空氣質量考核獎作為對市、縣政府實績分析評價的依據山西將PM2.5作為約束性考核指標

2.提升積極性以及資金使用效率

“干得好可能就多給你，干得不好可能就不給你”，這樣的方法，在事實上形成了一種后置的績效考核。通過這樣的杠桿，應當能促使地方政府抓好大氣污染問題。而且，相對直接補貼，這是“拿結果說話”，可以保證資金用到實處、產生效益。北京大學首都發展研究院院長李國平表示，“以獎代補”作為一種新的資金管理辦法，將有效提升資金運用效率，最大程度地把有限的資金用到刀刃上。以河北為例，主要污染源來自鋼鐵、煤炭、水泥等行業，這些行業又恰好處在行業的景氣周期低谷，本身沒有充足資金向環保傾斜。而“以獎代補”的政策，將極大刺激這類企業進行環保方面的投入。更重要的是，獎勵不僅是一種物質補償，更是一種價值導向，能讓更多地方負起責任，積極行動起來。

3.帶動相關產業發展

財政部安排50個億用于京津冀周邊地區的大氣污染治理，這給當地政府帶來的不僅僅是“獎”與“罰”，而是充當一劑“藥引子”的功效。這項激勵政策可能會帶動其他產業的發展，會對相關企業提出技術升級的需求，同時給市場開拓帶來機遇。比如，如頁巖氣、煤層氣、風能、地鐵等需求量必然會增多；“煤改氣”必然會刺激圍繞天然氣生產、輸送和終端應用的完整產業鏈需求、油品升級也能提振脫硫的工程設計公司、加氫反應器制造企業等多元市場。隨著大氣污染的形勢日益嚴峻以及不斷出臺的各項環保政策，勢必會給整個環保產業及其相關公司迎來黃金機遇。根據環保產業近期在資本市場的表現來看，環保板塊以及環保概念股均漲幅頗大，龍頭企業更是漲幅驚人。由此可見，政策運用得當，不僅不會抑制經濟增長潛力，反而會提升經濟增長的質量、創造新的增長點，甚至在中長期提升經濟發展潛力。

4.刺激產業結構調整

為了治理大氣污染，國家必然將會首先對高耗能等傳統產業“開刀”，隨著過剩產能的壓縮、對煤炭使用量和兩高行業準入的限制，短期內可能對行業盈利產生影響，但是從另一方面看，也可以幫助這些行業化解產能過剩，促進行業健康發展。以河北為例，河北的環境惡化主要原因是不合理的工業結構造成的。因此，治理環境就是調整結構，尤其是工業結構上，要淘汰落后產能。

環境保護是我國經濟轉型升級的內在要求，節能環保是經濟轉型升級的重要手段。為推動節能環保工作的落實，確保實現節能減排約束性目標，必須有節能環保產業作支撐，通過節能減排重點工程形成實實在在的節能減排能力。

（二）“以獎代補”消極作用

以獎代補作為一種事后的分配方式，也需注意可能出現的問題。按照設計，以獎代補的評價指標，主要是預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項因素。如果不能嚴格審核，所謂“污染治理的投入”，就可能成為一個黑洞；而過去的事實也證明，PM2.5濃度與采樣地點、時間關系密切，有著很大的彈性。好的制度還需要好的執行，否則所謂以獎代補，難免會變成分獎分錢。

而在制度本身上，由于以獎代補需要地方政府先行投入，對于經濟狀況不容樂觀、公共財政捉襟見肘的地方，這一筆錢如何保證，也是一個問題。否則，很可能讓“好者越好、壞者越壞”，同樣達不到協同治理的效果。同時，如果只有獎、沒有罰的話，又會不會陷入一個“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背離了政策的初衷？

政府該如何采取進一步措施

50億元“以獎代補”資金對于治理大氣污染而言并不算多，怎么用好這筆錢是關鍵，如果搞平均主義，可能什么事也辦不了。所以，既然要“獎”，那就得盡快制定獎勵的標準，這個標準一定要高、嚴、苛，標準和最后的考核結果，應該是可量化的、公開的、令公眾信服的。只有這樣，獎勵的資金才能起到激勵作用，從而避免空氣質量還沒有明顯改善，獎金已經發下去了。如果獎勵的標準很低，大家都能完成，就變成了大鍋飯，普遍發獎金，也起不到實際作用。50億元財政資金必須起到催化劑的作用，如果用好了，在某個區域、某個環節可以集中力量辦成幾件大事，切實改善空氣質量。

結論

中央財政安排50億元資金“以獎代補”的資金確能帶動一方面的治污積極性，但是很難防止“破罐子破摔”以及心存僥幸的不作為。這就要求我們，對于治理力度不夠、效果不好、污染依舊的地區和企業，必須同時有一些明確的“罰”的標準和措施，嚴格追究有關單位和人員的責任，該問責的應該切實問責，將大氣污染治理結果與“烏紗帽”掛鉤。對于治理不力和不達標的企業該處罰的處罰、該關停的關停，做到有賞有罰、賞罰分明。以往大氣污染治理問題遲遲不見成效，其中一個重要的原因就是以往處罰往往過輕，對某些企業來說，排污獲得的好處與罰金不成比例，企業污染環境所遭受的處罰遠遠小于做好環保減排措施的成本。這從客觀上起到了鼓勵排放的作用。因此，政府也要提高環境污染“罰”的力度，加大威懾力，從源頭上制止大氣污染。