以新型城鎮化為突破口推進城鄉一體化發展的思考

程黎君

【摘要】新型城鎮化是經濟社會發展的必然產物，是我國實現現代化的重要標志，也是加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要突破口。由于區域發展的不平衡，貧困地區仍處在扶貧開發階段，城鎮化更是一項長期艱巨的任務，研究其城鎮化發展道路有著重要的意義。

【關鍵詞】新型城鎮化 城鄉一體化

新型城鎮化是經濟社會發展的必然產物，是我國實現現代化的重要標志，也是加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要突破口。據《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》顯示，截至2013年我國城鎮化水平為53.7%，城鎮化已經成為我國全面建設小康社會的重要載體。但是由于區域發展不平衡問題還很突出，貧困地區，特別是集中連片特殊貧困地區的許多地方仍處在扶貧開發階段，城鎮化更是一項長期艱巨的任務。

一、重要意義

（一）加快推進城鎮化是全面建成小康社會的根本要求

未來5～10年，我國的城鎮化進程將大大加快，大規模的農村剩余勞動力將進入城鎮居住和就業。按當前人口增長率計算，2020年前后，我國集中連片特困地區人口將達到2.5億元，即使這些地區屆時城鎮化率達到40%，也將會有3000萬的農村人口轉移到城市，解決不好這些人口的轉移后就業、生活及社會保障等方面的需求，必將會引發一系列的社會問題。因此，加快推進城鎮化，特別是集中連片特困地區的城鎮化，對我國完成全面建成小康社會的歷史使命，具有十分重要的意義。

（二）加快推進城鎮化建設是破除城鄉二元結構的重要手段

受資源稟賦、自然條件及二元經濟結構的制約，我國集中連片特困地區缺少平等的發展機會和必要的投入，發展一直較為滯后，與發達地區的差距逐步拉大。給這些地方提供平等的發展機會，引導人口合理聚集，提升地方發展能力，促進這些地區的全面發展，構建公平和諧的城鎮化格局、改善城鎮化發展質量是亟待解決的問題，也是中國特色城鎮化道路的必然要求。

（三）加快推進城鎮化是實施區域發展總體戰略的必然要選擇

促進區域協調發展，是全面建成小康社會，加快推進社會主義現代化建設的重大戰略任務。黨的十八大報告明確指出，繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮地區比較優勢；加大對革命老區、民族地區、連疆地區、貧困地區扶持力度；科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能。這為進一步實現城鎮規模、結構和空間合理布局指明了方向。

二、需要堅持的幾個原則

（一）堅持大中城市與小城市、小城鎮協調發展

集中連片特困地區現代化程度低，工業發展處于初期階段，加之這些地區地域廣闊、人口密度小，發展大城市的可能性較小。相對于大中城市而言，小城鎮缺乏公共服務能力，難以形成完備的城市功能。因此，既要注重發揮大中城市的輻射效應和龍頭作用，又要注重發揮以小城鎮的互補作用和聯動效應，因地制宜，突出特色，明確定位，協調推進，加快建設功能互補、有序分布的城鎮體系。

（二）堅持城市化與工業化同步推進

當前探索破解城鄉二元結構的路徑和模式，是各級政府的主要任務。在這一過程中，要注意防止不顧當地經濟發展實情和階段提出過高過快的城市化目標的傾向，尤其要糾正把推進城市化片面地理解為把農村人口遷移到城鎮的錯誤認識，同步推進工業化，大力發展第三產業，增加城鎮就業空間，避免有“城”無“市”的“空城”現象。

（三）堅持資源節約、環境友好、可持續發展的城鎮化道路

按照“產業向園區集聚、人口向城鎮集中，農業向規模發展”的思路，通過節約土地、集約發展，遷并整合農村居民點、控制人均居住面積等措施，實現城鎮化建設用地增加與農村土地增加的動態平衡。注重加強生態環境保護，大力發展綠色經濟，實現經濟效益、生態效益和社會效益的協調統一，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。

三、對策建議

（一）推進政府角色轉型，充分發揮公共政策的調節作用

貧困地區在鎮化過程中，政府既不能“越位”扮演“老大”角色， 搞強行征地、“攤大餅”發展，甚至與民爭利，也不能“缺位”，不承擔城鎮建設中的公共服務供給責任。一方面，政府要把有形之手從“攤大餅”、大搞“造城運動”中撤出來；另一方面，在要創新機制，攻堅克難，在公共服務供給方面找準位置、有所作為。全面推進城鎮戶籍管理制度改革，建立和完善社會保障制度，堅持城鄉統籌就業的改革方向，將農民工納入城市保障性住房供應群體，改革土地管理政策，提高土地利用綜合效率。

（二）合理規劃城市布局，統籌區域發展

城鎮化建設是一項系統工程，涉及各個方面，城鎮規劃是城鎮建設和發展的“藍圖”，是管理城鎮建設的法定依據，沒有科學規劃的思想，在實施中必然造成各行其是的盲目性、無序性，從而即使花費了大量的人力、物力、財力，也難有好的效果。必須根據城鎮的不同規模和區域角色定位，對城市作出科學布局，建設宜居宜業的城鎮人居環境。與此同時，根據區域規劃部署，發展城市規模適度、分工科學、功能配套的城市群，發揮城市積聚的高輻射作用，促進區域協調發展。要通過科學規劃，完善公共設施，美化城鎮環境，增強城市承載能力，努力把小城鎮建設成輻射和帶動農村發展的消費中心、生產要素集散中心、“三農”服務中心、社會保障和公共社會服務中心。

（三）大力發展二、三產業，培育城鎮化的產業支撐

經濟發展是城鎮化的活力所在，沒有經濟發展特別是產業支撐，城鎮化就是無源之水、無本之木。貧困地區沒有內生的、良性而富有活力的經濟支撐，沒有非農就業崗位的拉動，城鎮化是不可能有持續發展能力的。發展第二、三產業是推進城鎮化的必由之路。沒有第二、三產業發展的支撐，城鎮化率的提高也只能帶來人口的簡單積聚和住房的單薄堆砌，既沒有發展后勁，也談不上發展前景，還會留下發展階段上的后遺癥，給合理利用空間資源增添亂局。因此在貧困地區必須加快提升產業結構，大力發展第二、三產業。同時，在產業結構調整過程中，應該在提高就業彈性方面做文章，城鎮化與農村所能提供的剩余農產品相適應，人口增長與經濟發展創造的就業崗位相協調，不斷拓展就業空間，增加就業容量。

（四）加快現代農業建設步伐，實現新型城鎮化與農業現代化同步

貧困地區建設現代農業的過程，既是改造傳統農業、轉變農業增長方式的過程，也是農村人口向城鎮集聚、資源要素向農村擴散的過程。要在推進城鎮化的同時，把產業集聚和區域集中作為切入點，努力在提升現代農業發展水平上有新突破。一方面，要加速農業與現代工業的融合，另一方面，要加快構建現代農業體系，加快調整農業結構，大力發展高效生態農業。