怒江州農村普惠金融實證研究

中國農業銀行怒江分行課題組

第一章 緒論

一、研究的背景及意義

（一）研究的背景

怒江州地處橫斷山脈縱谷區的中緬邊境，國境線長449公里，是全國唯一的傈僳族自治州，有29個鄉（鎮）、360個村委會，總人口52萬人，其中農業人口43.81萬人，農業人口占比達85%。少數民族人口45.05萬人，少數民族人口占總人口的92.8%，少數民族人口比例居全國30個民族自治州之首。各族人民生活水平仍然較低，2013年農民人均純收入僅3251元，怒江州是世界第二大峽谷，適合居住的空間有限，98%以上的國土面積都是高山峽谷，賴以生存的耕種土地76.6%在25°以上，可耕面積少，墾殖系數不足4%。全州地方公路管養里程3511公里，只有6.3公里長的二級路，沒有垃圾處理場、供排水系統，基礎設施差，城鎮化水平僅25.31%。人民生活與全國、全省比還有巨大差距，是全國最貧窮的自治州，全州四縣均為國家級貧困縣，貧困面和貧困程度為云南省之最。

怒江州集三農、邊疆、少數民族和貧困于一體，銀行網點覆蓋率低、機制不健全，金融服務不完善，農民“貸款難”的問題依然突出。雖然經過多年的金融體制改革，怒江州形成了包括商業性、政策性、合作性金融機構為主導和核心的金融體系，但目前的金融機構仍然難以有效滿足怒江州市場的金融需求，尤其難以對中低層農村經濟組織和農民提供全方位、有針對性的金融支持。最近多年中央一號文件都表明要建立起普惠性的金融體系，擴大對農村地區的金融服務范圍，讓農村的廣大中低收入者獲得充分的金融服務與支持，讓所有的農村經濟組織和農民都能享受到金融服務。在余額寶等互聯網金融的沖擊下，更要加強對中低收入者的金融服務，因此，如何建立一個適合怒江州經濟發展水平較低、農民收入水平低、可供抵押擔保的物品缺乏等實際情況的普惠性金融體系，成為怒江州迫切需要解決的問題。

（二）研究的意義

1.理論意義。普惠金融是對傳統金融的有益反思，傳統金融漠視低收入者尤其是貧困者的金融服務需求，農村經濟仍然缺乏足夠的金融資源，農戶和農村企業仍普遍受到不同程度的信貸約束，金融機構對農村信貸資金投放不足的問題并未得到根本性改變。本文采用實證研究的方法，立足于怒江州金融實際，探索建立惠及所有人包括貧困群體的普惠性金融體系，對普惠金融理論進行有益的嘗試，對豐富和完善普惠金融有較強的理論意義。

2.實踐意義。第一，目前怒江州金融服務單一，信貸資金供給不足，還存在農村資金非農化問題，急需完善惠及全民的金融服務。該研究有利于在怒江州農村形成覆蓋面廣，成本低廉，服務高效的普惠金融體系，更好地解決怒江州低收入群體尤其是偏遠農村貧困者的金融服務獲取困難問題，發揮其參與經濟活躍經濟的積極性，提高其收入，改善其生活狀況。

第二，該研究有利于培育和樹立“人人具有平等融資權”的金融服務理念，更加關注怒江州農村中低收入群體的金融服務，擴大金融服務的覆蓋面，為怒江州農村廣大貧困居民和弱勢群體提供一個良好的金融服務環境。

二、國內外文獻綜述

（一）國外相關研究述評

1973年，美國經濟學家麥金龍認為落后的地區存在“金融抑制”。落后地區由于市場機制不健全，資金很難通過統一的金融市場來流通，有限的金融機構不能充分發揮“導管”的作用，投資資金只能依靠企業或個人自身積累，內源融資抑制了個人和企業的儲蓄，進而影響了社會的再投資能力，延緩了經濟的發展，陷入惡性循環。落后地區農村中小企業和農戶在借貸市場上經常處于弱勢地位，難以獲得足夠的資金。

普惠金融是聯合國在宣傳2005年“國際小額信貸年”時提出的，聯合國把2005年定為小額信貸年，一方面是強調金融體系要為所有人服務，包括窮人和微型企業；另一方面，要把小額信貸整合到金融體系當中。在聯合國2006年出版的《建設普惠金融體系》（Building Inclusive Financial Sectors for Development）一書中，指出普惠金融體系（Inclusive Financial System）是以小額信貸為核心，強調要將具有可持續發展潛力的小額信貸納入正規金融體系，從而把那些被排斥于傳統金融服務和整體經濟增長軌道之外的農村低收入人口納入農村金融服務范圍，使他們分享到經濟增長所帶來的福利改善。世界銀行扶貧協商小組（CGAP）出版的《服務于所有的人——建設普惠性金融體系》（Access for ALL： Building Inclusive Financial Systems）認為普惠性金融的核心是讓所有的人特別是窮弱群體享有平等的金融權利，讓金融服務惠及所有貧困階層，同時指出小額信貸是以信貸服務幫助貧困或低收入群體擺脫貧窮為基本宗旨。

（二）國內相關研究述評

焦瑾璞認為，普惠性金融是能以商業可持續的方式，為包括弱勢經濟群體在內的全體社會成員提供全功能的金融服務。普惠金融要特別關注目前尚不能被商業銀行所服務的低收入及貧困群體。普惠金融體系是小額信貸及微型金融的延伸和發展，同時也是一種金融公平的體現。杜曉山認為從本質上看小額信貸是普惠金融理念的實踐，小額信貸能普遍地惠及被排斥于金融服務之外的大規模的貧困以及中低收入客戶群體。本文對怒江州普惠金融實施環境進行分析，指出其在普惠金融實踐中存在的問題并分析了原因，并對怒江州普惠金融實踐的杰出代表（農行怒江分行）進行實證分析，用定量的方法來衡量農行怒江分行在踐行普惠金融過程中所作的貢獻，最后提出了怒江州建設普惠金融的相關建議。

第二章 普惠金融的內涵

一、普惠金融的內涵

普惠金融的基本含義是“有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融”，其內涵主要有以下幾個方面：

普惠金融首先是理念的創新，傳統金融理論認為，低收入者是沒有信譽的，因此不能享受到金融服務，但是普惠金融理論認為享受金融服務的權利是人權的一部分，每個人都應該有獲得金融服務的權利。只有每個人都擁有獲得金融服務的機會，才能讓所有人都有機會參與經濟的發展，才能實現社會的共同富裕。

普惠金融的目標客戶是被傳統金融排除在外的人群，在傳統的金融體系下，一部分人（如低收入者）由于價格或地域等原因而無法享受到金融服務，普惠金融的主要任務就是為傳統金融機構服務不到的低端客戶尤其是貧困群體提供享受金融服務的機會。

普惠金融能夠以較低的價格提供金融服務，降低了金融服務的門檻，從而將那些因價格原因而被排除在傳統金融服務之外的低收入人群納入金融服務的范圍之內。

總的來說，普惠金融可以理解為這樣一種狀態：“有真實需求的人能夠以合理可接受的價格，方便及時并且有尊嚴的獲取全面高質量的金融服務”。

二、普惠金融的發展歷程

雖然普惠金融理論的提出只有短短不到十年的時間，但是普惠金融的理念并不是一個新生事物。早在十五世紀，意大利的修道士就開展信貸業務，用以抑制社會的高利貸利率。十八世紀二十年代，愛爾蘭“貸款基金”誕生，它利用募捐得到的財物，向貧困農戶提供無抵押的零息小額貸款，在其鼎盛時期，每年大約為百分之二十左右的愛爾蘭家庭提供貸款。十九世紀中期，德國成立“儲蓄信貸合作社”，堅持自助原則，聯合社員反抗高利貸盤剝。這些都是普惠金融理論的早期萌芽，這個期間，普惠金融理論還處于零散的，無序的發展狀態。普惠金融理論真正意義上的發展始于二十世紀七十年代，并且隨著認識的逐步深入，普惠金融理論經歷了小額信貸、微型金融、普惠金融三個主要階段。

（一）小額信貸階段

小額信貸是一種以城鄉低收入階層為服務對象的小規模的金融服務方式，初始目的是消除貧困和發展農業生產，貸款的金額一般為10萬元以下，1000元以上，債務人不需要提供抵押品或第三方擔保而僅憑自己的信譽就能取得貸款，并以貸款人信用作為還款保證。小額信貸的核心技術是在沒有抵押條件下為社會金字塔底層群體提供可持續的金融服務。由于這種貸款方式風險較大，一般要對貸款方的經濟效益、經營管理水平、發展前景等情況進行詳細的考察，以降低風險。

二十世紀七十年代，小額信貸最早出現于孟加拉國、巴西等國家，初始目的是消除貧困和發展農業生產，最初實行小組貸款模式，小組成員之間負有連帶擔保責任。如穆罕默德尤努斯教授在孟加拉國開展的小額信貸扶貧實驗和其創建的孟加拉鄉村銀行，其資金主要用于農業生產和技術的改造，貸款的發放對象主要是男性、貸款發放一般是低息、無息、資金來源是政府的補貼或各種公基金。

二十世紀八十年代以后，小額信貸項目在全球范圍內進一步發展，打破了傳統意義上扶貧融資的概念，試圖在機構的可持續性和信貸的優惠性之間取得平衡。首先，前期運作良好的扶貧項目顯示出窮人的還貸信譽比那些比較富裕且從商業銀行貸款的人更好一些，如孟加拉鄉村銀行的還款率達到了98.89%。其次，實踐表明，貧困人口愿意也有能力負擔小額信貸機構征收的較低的用以彌補其運營成本的利率。這樣，小額信貸機構就有可能實現盈虧平衡，更進一步實現自身的可持續發展，從而向更多貧困人口提供服務。

（二）微型金融階段

微型金融產生于20世紀90年代，隨著小額信貸的不斷發展并取得巨大成功，越來越多的人們開始認識到金融服務在消除貧困和促進發展中的重要作用，并且認為單一的提供貸款是遠遠不夠的，貧困人群和低收入階層也需要全面的、多層次的金融服務，微型金融就是在此背景下產生和發展起來的。

微型金融作為專門針對貧困者、低收入階層和中小企業而建立的金融服務體系，其服務對象是無法獲得正式金融機構服務的低收入群體，包括了貧困人群和一些經濟上脆弱的非窮人。他們一般有持續的、規則的收入和較好的償付能力，極度貧困且無收入來源的窮人與無家可歸的窮人則不在微型金融的服務范圍內。其服務內容也從單純的提供貸款擴展到借貸、儲蓄、保險以及轉賬等在內的多元化的金融服務。

（三）普惠金融階段

微型金融的發展取得了令人矚目的巨大成功，也證明了貧困人口和低收入階層作為金融服務客戶的可行性。但微型金融面臨以下三個問題：一是增加面向大眾的高質量金融服務，二是逐漸向更貧困的居民普及金融服務，三是降低客戶及金融服務提供者的成本。要解決上述問題，就必須將微型金融真正融入到國家的金融體系中去，形成一系列完善的面向低收入者和貧困人群的金融服務機制和相關配套服務設施，構建真正的普惠金融體系。因此，自2005年起，人們開始使用普惠金融取代微型金融的概念，普惠金融要實現的目的就是與更加廣泛的金融體系相融合，從而以更低的成本向更廣泛的群體提供優質的金融服務，使社會的所有成員都能平等的分享經濟發展和社會進步帶來的益處，實現從分散的微型金融機構向建立包容性的普惠金融體系轉變。普惠金融不僅包含了微型金融所提供的各種金融服務，還涵蓋了金融基礎設施建設、相關配套服務發展等微型金融未涉及到的領域，并且具有更大的福利性。

三、發展農村普惠金融的意義

低收入人群普遍集中于農村地區，他們由于種種原因被排除在金融服務之外，使農村成為金融服務的薄弱地區，發展農村普惠金融可以將廣大農村地區的低收入人群納入到金融服務的范圍中來，擴大金融服務的覆蓋范圍。與此同時，農村貧困人口使用普惠金融所提供的金融服務不僅用來進行生產性投資，還可以用于健康、教育以及家庭的其他緊急需要，發展農村普惠金融還具有更加重要的經濟意義和社會意義。

（一）推動農村經濟發展

農村金融作為現代農村經濟的核心，在農村經濟發展中有著舉足輕重的地位，發展農村普惠金融，構建完善的農村普惠金融體系對于推動整個農村經濟的發展具有十分重要的作用。為了說明農村普惠金融對于促進農村經濟發展的作用機理，首先假設外部環境不對農村金融與農村經濟發展產生影響，二者之間的關系完全是其自身發展和相互作用的結果，這樣就可以將金融與經濟之間的一般作用原理引入到農村金融與農村經濟發展的關系中來。在假設的封閉條件下引入哈羅德-多馬模型，其基本假設為：農村儲蓄率（S）和農村邊際資本產出率（α）是外生變量且不存在折舊，二者均為常數。農村經濟發展的均衡條件為：農村儲蓄（S）=農村投資（I）。設Y為農村經濟產出，K為農村總資本，t代表時間，則有：

S=sY和K=（1/α）Y 3-1

I=（1/α）△Y 3-2

由I=S和（3-1）、（3-2）可得到：

sY=（1/α）△Y 3-3

進而可以推導出：

△Y/Y=αs 3-4

其中△Y/Y代表農村經濟的增長率，從中可以看出：農村儲蓄率（S）和農村邊際資本產出率（α）對于農村經濟增長率（△Y/Y）起到了關鍵性的作用。

從實際來看，農村普惠金融發展對于農村經濟增長的促進作用主要體現在資金支持上，農村經濟發展滯后的一個重要原因就是缺少相應的資金投入。由于缺少資金，使得農村經濟發展猶如無源之水，增長乏力。發展農村普惠金融一方面可以直接為農村經濟增長提供所需的資金，另一方面，農村普惠金融體系的完善還可以提高農村地區儲蓄轉化為投資的比例，擴大農村經濟的投資規模，加速資本形成，為農村經濟增長提供急需的資金投入。

（二）消除貧困

世界上百分之八十以上的貧困人口分布于農村特別是偏遠農村地區，資金的缺乏使他們無力發展生產，擺脫貧困。貧困人群被認為無法負擔金融服務，所以受到金融機構的排除，金融服務的缺失又使得貧困人群難以應對風險或抓住投資機會而變得更加貧困，從而形成貧困的惡性循環。而普惠金融服務的主要目標客戶就是低收入人群和貧困人口，通過發展農村普惠金融，向他們提供金融服務，能夠使貧困者進行部分生產性投資，增加其多元化的收入來源，這是幫助他們擺脫貧困的基本途徑。

農村普惠金融對于減少貧困的主要作用在于幫助貧困者克服了金融信貸約束，并對其資產進行管理。農村普惠金融服務大致可以分為兩類：一是消費和家庭的風險管理，二是生產和投資。這些金融服務對貧困者可以起到雙重作用，既在貧困家庭面臨收入波動時穩定其消費，又能增強其參與經濟活動的能力。

農村普惠金融主要通過三種途徑來緩解貧困：一是促進投資，農村普惠金融服務可以增加貧困者的購買力，使其有能力擺脫當前經濟狀況的束縛；二是提高效率，農村普惠金融服務可以使貧困者以更積極的態度從事經濟活動，以更有效率的方式參與到經濟發展中來；三是避免收入波動，農村普惠金融服務可以通過預防意外事件來減少家庭的風險并平滑其消費，具體表現為在缺乏現金時通過貸款可以避免貧困者賣掉生產性資產，從而增加窮人的經濟安全。此外，通過農村普惠金融服務提供的機會，家庭成員還可能提高自尊心、社會地位以及實現自我激勵。

（三）促進社會公平

發展農村普惠金融的直接目的就是使農村地區的貧困人口獲得平等的享受金融服務的權力，在此基礎之上，可以進一步促進社會公平的實現，主要體現在以下幾個方面：

1.教育公平。農村的教育狀況長期處于落后狀態，農村教育發展滯后的一個很重要的原因就是貧困。一方面，貧困使得低收入家庭無力承擔兒童的教育支出，另一方面，貧困有可能會導致一部分兒童過早的從事生產勞動，失去受教育的機會，從而導致農村兒童輟學率偏高。當低收入者得到普惠金融服務從而獲得資金流入時，很大部分人會選擇投資于子女的教育。研究表明，來自那些獲得金融服務的客戶家庭的孩子更有可能接受學校的教育并且獲得更長的學習時間。同時，一些農村普惠金融項目還專門提供用于農村教育基礎設施建設的資金，可以改善農村的教育條件，使農村兒童受到更好的教育。

2.醫療公平。疾病是農村貧困家庭最嚴重的危機之一，因生病而無法工作導致失去收入以及相關的醫療支出會耗盡貧困家庭的收入和儲蓄，導致貧困家庭變賣資產和陷入負債。與沒有享受到服務的家庭相比較而言，享受到普惠金融服務的家庭表現出更高的營養水平、更好的保健措施和更佳的健康狀況。因為普惠金融服務所帶來的收入通常會帶來更好的生活條件和疾病預防，也可以使客戶迅速的應對健康問題，不至于使狀況惡化。

第三章 怒江州農村普惠金融現狀分析

一、普惠金融供需雙方分析

（一）金融服務的需求者

怒江州農村普惠金融的客戶層面包括農村貧困人群和低收入者及其所需的金融服務。怒江州農村貧困人群對金融服務的需求很大程度上是由其支出決定的，主要面臨以下幾個方面的支出：

1.購買食品及日常生活支出。購買食品以維持自身生存是怒江州農村貧困人群最主要的支出之一，根據恩格爾定律，越是貧困的人群其食物支出占總支出的比例越大。經調查發現，怒江州農村地區貧困人群的食物支出占總支出的比例大概為56%～78%。

2.投資支出。包括對商業、土地及家庭資產的投資，還包括用于改善個人生活質量的投資及對未來的投資（如教育等）。

3.應急支出。在應對意料之外的突發事件如：生病或受傷、失業、被盜等情況時所需的支出，此類的意料外應急支出會加劇怒江州農村低收入人群的經濟緊張狀況。

為滿足上述支出要求，怒江州農村貧困人群大致需要以下金融服務：

一是對貸款的需求。怒江州農村貧困人群自身資金的匱乏導致其時常會面臨貸款需求，并且其經濟特征決定了他們的貸款需求以小額為主，單個居民或家庭的貸款需求相對較小。

二是對儲蓄的需求。怒江州農村貧困人群未來收入的不確定性使得其需要進行一定的儲蓄以應對未來需要。怒江州農村貧困人群所希望的儲蓄是安全、低成本并且能夠保值。

三是對轉賬/支付服務的需求。怒江州農村貧困人群有時也會具有轉賬/支付服務的需求，特別是匯款的需求，許多貧困家庭需要依靠其在外打工成員的匯款生存，此時這項服務對于怒江州農村貧困人群的意義就更為重要。

（二）金融服務的提供者

怒江州農村普惠金融體系中的服務提供者主要可以分為三個大的類別：

1.銀行類金融機構。主要包括四大國有商業銀行、郵政儲蓄、村鎮銀行等。由于歷史及認識誤區等原因，傳統的銀行類金融機構通常不愿向怒江州農村低收入人群提供金融服務，但是隨著其逐漸認識到農村普惠金融發展所具有的廣闊市場前景，越來越多的銀行類金融機構開始進入這個市場，開展面向怒江州農村低收入者提供普惠金融服務。尤其是那些受到政府扶貧政策引導的銀行。

2.非銀行金融機構。從事怒江州農村普惠金融業務的非銀行金融機構包括小額貸款公司等。相對于銀行類金融機構而言，非銀行金融機構所受到的監管和限制也更為嚴格，對其產品和服務范圍都有明確規定，并且大部分非銀行金融機構都不允許吸收儲蓄，只能依靠再貸款和補貼進行融資活動。

3.合作性金融機構。合作性金融機構主要包括農村信用合作社等，提供的服務包括儲蓄、信貸及資金轉賬等，其經營所得收益在扣除運營成本之后由所有社員分享，形式包括提高存款利息、降低貸款利率以及現金分紅等。

二、內部條件分析

（一）優勢分析

1.農村金融機構改革取得豐碩成果。歷經多年發展，怒江州已經形成了包括商業性、政策性、合作性金融機構在內的，以正規金融機構為主導、以農村信用合作社為核心的農村金融體系。目前怒江州的農村金融機構分別是：政策性銀行中的中國農業發展銀行，商業銀行中的中國農業銀行、中國建設銀行、中國銀行和中國工商銀行和中國郵政儲蓄銀行，農村合作金融機構中的農村信用合作社、新型農村金融機構中的村鎮銀行、小額貸款公司。各銀行業金融機構都進一步加大對怒江州“三農”信貸資金的持續、有效投入。以下構建模型來定量研究怒江州GDP與怒江州金融機構信貸投放量（X）之間的關系。分析結果和模型如下：

從以上的Eviews計量結果可知，怒江州GDP與怒江州金融機構信貸投放量（X）之間的關系為：

GDP=1.068916X

以上模型充分地說明了怒江州金融機構信貸投放量對怒江州GDP有顯著地影響，怒江州金融機構信貸投放量每增加1萬元，怒江州GDP增加1.068916萬元。怒江州金融機構信貸投放量對怒江州經濟的發展有著明顯的促進作用。

2.農村小額信貸有了很大的發展。怒江州的農村小額貸款方式主要有三種：一是由農村信用社發放的小額信用貸款和聯保貸款；二是由新型的農村金融機構，如小額信貸公司、村鎮銀行等提供的小額貸款服務；三是由政府主導，金融機構自愿參與提供給貧困農戶的政策性小額扶貧貸款；經過十多年的試點和推廣，怒江州農村小額信貸經歷了一系列的實踐和演變，取得了長足的進步，對落后的貧困農戶發展生產、改善生活以及促進地區經濟發展發揮了重要的作用。

（二）劣勢分析

1.商業銀行未能充分發揮“支農”主體的作用。商業銀行的經營業務逐步轉向農村金融以外的業務領域，使得商業銀行在怒江州農村金融體系中的主導作用逐漸削弱。針對農業是弱質產業，資金回收期長、收益低且風險較大等特征，商業銀行從農村地區大批地撤出并減少分支機構，業務重點由農業轉向非農業，從農村地區轉向了城鎮地區，農業借貸規模逐年遞減，比重逐漸降低，減少了對農業和農村企業的貸款支持。

2.農業發展銀行支農功能不全。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，對怒江州農村發展與農業增長做出了很大貢獻。然而，農業發展銀行在農業貸款總額中的比重呈現不斷下降趨勢，而且基本上只限于單一的國有糧棉油流通環節的信貸服務，政策性金融功能缺位，制約了金融支農作用的有效發揮。

3.農村信用社一社難支“三農”。農村信用社是目前怒江州分支機構最多的農村金融機構，是唯一與農業、農戶有直接業務往來的金融機構，成為提供金融服務的基礎力量。但農村信用社規模較小，向農村提供的資金有限，同時受其體制與政策因素的制約，開始出現商業化傾向并有所加強，再加上自身經營不善、人員素質較低、技術裝備落后等因素，在很大程度上削弱了其有效提供金融服務的能力。

4.農村資金大量外流。怒江州農民等各類農村主體將自己有限的資金存入農村金融機構，這些機構卻由于本身的逐利性和農業生產的特性不愿為其提供貸款，導致大量的金融資源不斷地從貧困地區流向發達地區、從農村流向城市，加劇怒江州農村貧困地區的貧困現象。近年來，隨著金融體制改革的深化，國有商業銀行的信貸資金投向逐步向大城市和發達地區轉移；同時，大量減少或撤并農村地區縣支行和基層營業網點，將貸款審批和發放權上收，使得基層行成為上級行的儲蓄所，資金直接流出了農村。另一方面，農村信用社每年通過繳納存款準備金、購買國債和金融債券等方式使大量的資金流出農村，而且近年來資金外流余額呈逐年上升的趨勢。導致怒江州農村地區的資金需求得不到有效地滿足。

5.風險防范任務艱巨。怒江州農村金融機構面臨許多風險，主要有：一是自然風險，農業是弱質產業，對自然條件的依賴性很強，受自然災害的影響也比較嚴重，一旦遇到較大的自然災害，農業生產將會受到極大的損失，對農戶收入也會產生很大的影響，勢必會影響歸還貸款，對農村金融機構而言會面臨貸款無法收回的風險。二是操作風險，小額貸款具有面廣、量大、數額小的特點，操作必須規范、嚴格，而在實際工作中，由于風險意識不強，沒有形成一套成型的操作流程，大多數小額信貸機構的職員沒有執行信貸制度，違規貸款較多。三是管理風險，怒江州農村金融機構的資產質量較低，資本充足率不足，人員素質偏低，部分職員可能片面強調工作進度和貸款額度，簡化貸款的審核、發放程序，責任不明確，給貸后管理和監督帶來了難度，致使其風險日趨增大。

6.部分小額信貸機構缺乏充足的資金來源。小額貸款資金供給渠道狹窄，部分正規金融機構（如農業銀行、農村信用社等）的小額信貸資金來源以吸收存款為主，另外還有國家扶貧貼息專項貸款以及來自央行的再貸款。而商業性小額貸款公司只能利用自有資金發放貸款，不得以任何形式吸收存款，依靠外部的融資不得超過注冊資本的50%，被允許的資金來源只能是股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，缺乏穩定的資金來源。

三、外部環境分析

（一）機遇分析

1.國家強農惠農政策為農村普惠金融發展提供了良好的基礎。近年來，我國為了支持農業的發展，推動農村的可持續發展，對農業、農民和農村給予了極大的政策優惠。近多年來中央一號文件提出了要繼續加大對農業農村的投入力度，提高農村金融服務質量和水平。要進一步加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度，大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業務；加快培育村鎮銀行、小額貸款公司，有序引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織；落實和完善涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策。這一系列政策在帶給怒江州農民實惠的同時，也為怒江州農村經濟發展創造了更好的基礎條件，有利于吸引更多的信貸資金投向怒江州農村，擴大怒江州農村金融機構對農戶的貸款，緩解農民貸款難問題，最終有利于怒江州農村地區享受到均等的金融服務，加快怒江州農村普惠金融的發展。

2.農村地區金融需求的擴大為普惠金融發展提供了較大的空間。伴隨著農業和農村經濟的發展，怒江州農村地區的金融需求日趨擴大并呈現出多元化的發展趨勢，但金融有效供給嚴重不足，導致怒江州農村金融供求矛盾十分突出。總的來說，怒江州農村金融需求主要有三類：農民生活需求（農民日常消費、臨時性消費及子女教育、婚喪嫁娶等的資金需求）、農業生產需求（農民在農業生產過程中的資金需求）和農村發展需求（農村基礎設施建設等的資金需求）。

隨著怒江州農村城鎮化建設步伐的逐步加快和農村生產經營方式的轉變，怒江州農村地區農戶和農村企業的貸款需求逐步擴大，“三農”貸款需求的快速增加為農村金融機構拓展了巨大的業務領域。同時，農戶的金融需求也日趨復雜，對金融產品的需求層次也不斷提升，不只限于簡單的存、取、匯等基本業務，還出現了結算、代收代付、投資理財等更高層次的金融需求。

（二）威脅分析

金融生態環境不理想。農村經濟發展需要有一個良好的金融生態環境，而怒江州農村地區的條件和基礎設施都處于劣勢地位，金融生態環境較差。一方面，目前怒江州還沒有建立起完善的農村個人征信體系，農村征信系統建設緩慢，金融機構難以掌握企業和農戶的真實情況。另一方面怒江州農民金融知識匱乏，金融意識和信用意識較差。此外，怒江州農村誠信教育和宣傳工作滯后，信用文化的缺失致使存在一些不良貸款。

第四章 怒江州農村普惠金融發展中存在的問題及其原因

一、怒江州農村普惠金融發展中存在的問題

（一）農村居民的借貸需求沒有得到滿足

怒江州農村金融機構出于控制風險的目的，對于貸款的發放比較謹慎，審批環節較多，時間比較長，手續復雜，并且需要相當數量的申請材料，大部分農民受教育程度比較低，難以理解和掌握復雜的貸款程序，大大影響了貸款的及時性和農民貸款的積極性。當前怒江州農村居民的首選是向親友借款，調查結果顯示：“有70%以上的受訪農民向親友借過錢，這仍然是怒江州農村居民取得借貸資金的主要來源。其次是向銀行或農村信用社貸款，不過所占比重偏低。

（二）農村普惠金融機構的可持續發展能力有待增強

1.風險承受能力不足。相對傳統金融服務而言，為農村地區的低收入者提供普惠金融服務要承擔更大的風險。怒江州農村普惠金融的目標客戶是農村地區的低收入人群甚至是貧困人群，其本身無法提供金融服務提供者所要求的抵押品，并且也沒有其他人為其提供擔保，大大提高了其所承擔的風險，當前怒江州農村普惠金融機構的風險承受能力還比較弱。

一是農村金融機構的規模都比較小，較小的規模雖然增強了其開展業務的靈活性，可是也大大降低了其吸收和化解風險的能力。

二是農村金融機構的存款準備金率較低，存款準備金是金融機構控制和抵御風險的重要工具，存款準備金率的高低對于農村金融機構的風險承受能力有著重要的影響。出于政策上的優惠，中國人民銀行對于農村金融機構實行較低的存款準備金率，在促進了農村金融機構發展的同時也降低了其風險承受能力。

三是資本充足率較低，資本充足率是衡量金融機構風險承受能力的又一個重要指標，同時也是監管部門監控金融機構風險情況的主要監控對象。目前，怒江州農村金融機構的資本充足率水平較低。

2.不良貸款率較高。不良貸款是影響農村金融機構財務狀況的重要因素，而良好的農村金融機構的財務狀況是農村金融機構可持續發展的基礎，所以不良貸款率的高低直接影響著農村金融機構的可持續發展能力。雖然近年來怒江州農村金融機構不良貸款率有所下降，但總體不良貸款比例仍然較高。

（三）農村普惠金融生態環境仍需改善

一是怒江州農村地區的支付體系、信用體系和信息系統等金融基礎設施還很不完善，存在著諸如設備短缺、渠道不暢、利用率低等問題，導致農村地區資金流動困難；信用環境較差，農村居民信用資料短缺；市場信息嚴重缺乏，信息不對稱的現象十分明顯，嚴重制約了怒江州農村金融服務的發展。

二是作為怒江州農村金融需求主體的農戶缺乏必要的金融知識，農村地區金融教育發展的相對落后導致農村居民對基本的金融知識了解有限，大部分農村居民只知道基本的存貸款等傳統業務，而對于金融服務的種類、期限、利率等很少關心，對新型金融產品和服務基本沒有了解，也很少使用銀行卡和自動柜員機等新型金融設施。另外，怒江州農村居民的金融觀念普遍比較淡薄，風險防范意識較差，不注意維護自己的信用狀況，加大了獲取金融服務的難度。

二、怒江州農村普惠金融發展出現上述問題的原因

（一）農村經濟發展滯后

農村經濟發展滯后的現狀是怒江州金融服務落后的根本原因，農村金融作為農村經濟的有機組成部分，其發展必然會受到農村經濟發展水平的約束和限制，不可能脫離農村經濟的實際發展現狀。雖然近年來怒江州農村地區的經濟迅速發展，取得了明顯的進步，但是農村經濟的總體發展水平還遠遠落后于云南省其他州市。

1.農業生產的風險水平要明顯高于其他產業。農業生產的風險主要來源于兩個方面：一是由于自然因素造成的農產品產量的波動，由于農業生產周期時間長，具有明顯的季節性，容易受到氣候、病蟲害等因素的影響，其產量十分的不穩定。二是由于市場原因造成的農產品價格的波動，農產品的需求彈性很小，因此農產品價格受產量的影響很大，并且農民在進行農業生產之前很難預料到農產品價格的變化情況，生產具有一定的盲目性，進一步加大農產品價格的波動程度。農業生產較高的風險水平使得農村居民無法獲得穩定的預期收入，限制了其償還能力和風險承受能力。

2.農村經濟單位規模小，抗風險能力差。目前怒江州農村地區的經濟單位以家庭為主，數量巨大但是個體規模很小，單個家庭的資產規模和收入水平都不高，經濟情況十分脆弱。2013年怒江州農村居民人均純收入僅3251元。

3.農村經濟發展中信息不對稱的現象嚴重。怒江州當前農村經濟發展中一個顯著特點是存在著嚴重的信息不對稱現象，由于農村居民居住分散等原因，在收集農民的信用和其他信息并建立相關檔案十分困難，導致農村金融機構難以獲取有關農村居民的信用及其他信息，由于信息不對稱現象的存在，無法了解農村居民的貸款風險、還款能力、還款意愿等信息，也就無法判斷是否應該向需求者提供服務，加大了農村居民獲取金融服務的難度。

（二）二元金融結構的長期阻礙

長期的城鄉二元金融結構導致了農村地區金融資源的大量外流，四大國有商業銀行、農村信用社和郵政儲蓄在農村地區吸納的大量資金被輸送到城鎮地區和非農業部門中去，只有很少一部分被投入到農村和農業生產部門。造成了怒江州農村地區信貸資金的嚴重短缺，農村居民的信貸需求無法得到滿足。

城鄉二元金融結構還造成怒江州農村地區金融基礎設施和服務的長期落后。怒江州農村地區相關金融基礎設施建設和相關服務的提供長期被忽視，是造成目前怒江州農村地區支付體系、信用體系等基礎設施不完善和信用評級、抵押擔保等服務缺失的重要原因。

（三）農村金融機構運行機制不健全

首先是組織結構不健全，股東大會、董事會、監事會等公司治理組織架構形同虛設，沒有發揮應有的作用，職能部門設置不合理，分工不明確的現象依然存在，各部門之間的配合協調機制還不順暢，降低了農村金融機構的運行效率。

其次是內部控制機制不健全，還沒有形成完善的內部控制體系，一是制度制定空缺，有些新業務所必須具備的若干基本規章制度還存在盲點；二是制度建設滯后，有些業務已經發展變化很大，但原有的業務制度和規范卻沒有及時修訂和完善，內部控制可能出現薄弱點；三是制度執行不力，不能達到預期效果。

最后是風險管理機制不健全，具體表現為風險管理意識不夠，風險管理意識還沒有貫穿到業務拓展、經營管理的全過程，往往認為風險管理和風險控制是信貸、審計等部門的事情，致使風險管理滯后，不能提前預測和控制風險。對風險的復雜性認識不足，偏重信用風險而忽視市場風險，對風險的重疊認識不足，區分不明，進而將大量不良資產的形成歸咎于信用風險，而忽略了內部控制不嚴謹、員工思想意識落后而造成的道德風險和操作風險。風險管理方法單一，重視貸款投向合規性、貸款運行安全性等的分析，沒有按期對增量貸款的風險情況進行內部通報，也沒有對相關責任人員預警提示；在風險識別、度量、監測、預警等方面客觀性、科學性不夠突出。在貸款調查環節上，大多局限于對客戶本身的個人信用、資金實力的了解，比較重視定性分析，量化分析手段欠缺。

第五章 農行怒江分行普惠金融實證研究

一、農行怒江分行簡介

農行怒江分行作為怒江州規模最大的惠農支農金融機構，將農民增收、農業增效、農村經濟發展作為根本出發點，堅持“面向三農、面向社區、面向中小企業、面向縣域經濟”的市場定位不動搖，在不斷發展的過程中始終積極致力于“普惠金融”的實踐。農行怒江分行下轄蘭坪、福貢、貢山縣支行及州分行直管網點共10個對外營業網點，233名員工。按照上世紀90年代國務院金融體制改革要求，農行作為國內所有縣域保有的國有大型商業銀行，福貢和貢山縣工、建行已經撤銷，農業銀行成為唯一一個四縣都設置機構的大型國有商業銀行為怒江經濟社會發展提供金融服務。多年來，在怒江州委、州政府及云南省分行的領導和關心支持下，怒江分行緊緊圍繞怒江州委、州政府關于怒江經濟社會發展的戰略部署，扎根怒江，搶抓機遇，大力滿足怒江的信貸需求，積極參與農村信用體系建設和惠農支付服務點建設。目前，已經發展成為怒江州區域內規模最大、實力最強，支持地方經濟發展力度最大的主力銀行；是怒江區域內客戶基礎最廣泛，金融服務方式全面，金融產品豐富的老百姓“貼身銀行”。

二、農行怒江分行普惠金融實證研究

（一）怒江州GDP與農行信貸投放量關系研究

農行怒江分行持續加大信貸投放力度，全力支持怒江經濟社會發展。在怒江州四行一社中，怒江農行自成立以來，一直盡最大努力支持地方經濟，特別是信貸投放力度，自1998年超越工行以來，一直遙遙領先。特別是近幾年來，與位列第二名的工行進一步拉開差距，至存貸款差距高達10億以上。以下構建模型來定量研究怒江州GDP與農行怒江分行信貸投放量（X）之間的關系。分析結果和模型如下：

從以上的Eviews計量結果可知，怒江州GDP與農行怒江分行信貸投放量（X）之間的關系為：

GDP=3.294493X

以上模型充分地說明了怒江分行信貸投放量對怒江州GDP有顯著地影響，怒江分行信貸投放量每增加1萬元，怒江州GDP增加3.294493萬元。農行怒江分行信貸投放量對怒江州經濟的發展有著明顯的乘數（放大）效應。同時也說明了農行怒江分行在踐行普惠金融，支持怒江地方經濟發展中成效顯著。

（二）怒江州農業總產值與農行涉農貸款量關系研究

農行怒江分行持用心服務“三農”，全力支農惠農。在怒江金融供給上，農行是覆蓋面最廣的普惠銀行。已做到“縣縣有農業銀行，村村通農行電子機具”。“機到村、卡到戶，錢到賬”，便民、惠民、利民，服務超越了傳統的物理網點鄉鎮覆蓋。一是按釘結網，全面搭建惠農支付體系。應用先進的電子金融結算技術解決復雜的金融服務缺失難題，建立了“以惠農卡為載體，以惠農支付點為平臺，以農村小超市為切入點，以話費代收、新農保、農村低保等項目為帶動”的農村支付結算服務體系。全州惠農支付點已達292個，覆蓋了除獨龍江鄉外的全州所有行政村。讓怒江山區人民切實感受到了“家門口小銀行”的便利。二是扎實推動惠農卡發放，全力做好各項代理業務。兩年來累計發放惠農卡201，499張，人均持有惠農卡0.46張，邊三縣基本上達到一戶一卡，銀行卡的發放和使用，減少了攜帶大量現金的風險，方便、安全。同時，加強銀證、銀企合作，代理了電費、話費、新農保、農村低保等項目，全州代理新農保133，325人，累計發放金額8，014萬元，代理低保資金45，023戶，累計發放金額9，990萬元，代理香料煙收購業務涉及農戶924戶，金額1，615萬元，代理城鄉居民高齡補貼發卡2，400張。有效改善了怒江人民的用卡環境，老百姓真正實現了“不出村、零成本、無風險”支取卡內資金、養老金和各種惠農補貼愿望。三是積極參與農村信用體系的建設。市場經濟是信用經濟，隨著農村經濟的發展，在熟人社會間形成的“隱性信用體系”的局限性越來越明顯。為此，農行怒江分行積極參與怒江州農村信用體系的構建。為改善怒江農村地區金融生態環境，有效增加對“三農”的信貸投入，加快怒江農村經濟的快速發展作出了應有的貢獻。以下構建模型來定量研究農行怒江分行涉農貸款投放量（x）與怒江州農業總產值（y）之間的關系。分析結果和模型如下：

從以上的Eviews計量結果可知，怒江州農業總產值（y）與農行怒江分行涉農信貸投放量（X）之間的關系為：

y=22175.35+0.725252X

以上模型充分地說明了怒江分行涉農信貸投放量對怒江州農業生產總值有顯著地影響，怒江分行涉農信貸投放量每增加1萬元，怒江州農業總產值增加0.725252萬元。農行怒江分行涉農信貸投放量對怒江州農業總產值的增加有著明顯的促進作用。農行怒江州分行在服務廣大農民，改變怒江州農村落后面貌，為怒江州農業增產增效上有著明顯的成效。

第六章 怒江州農村普惠金融對策

一、建設與普惠金融相適應的保障機制

（一）加強信用體制和機制建設

加快建立健全怒江州農村征信體系，將被正規金融機構排斥的低收入群體的信息納入征信系統，盡快建立統一、標準的農村信用體系，并實現信息共享，便于怒江州金融機構查詢貸款客戶信息以控制風險，著力解決怒江州農村金融發展中的信息不對稱或信息缺失的問題，努力為怒江州農村金融發展提供良好的信用環境，促進怒江州農村地區的金融建設。

（二）加強農村金融基礎設施建設

積極改善怒江州農村地區現有金融基礎設施水平，盡力推廣銀行卡、網上支付、手機銀行、電話銀行服務等非現金金融工具的應用；同時，進一步加快怒江州農村地區支付結算體系網絡建設，提高金融服務的覆蓋率，為怒江州廣大農村金融機構提供多層次、低成本的現代化支付清算服務。

（三）優化農村金融生態環境

普及信用知識，在怒江州農村地區加強誠信教育，加大社會宣傳力度，幫助農民和農村企業增強信用意識，為普惠金融的健康發展創造良好的信用環境。同時，制定相應的懲罰措施和激勵措施，以此督促農民培養守信意識及激勵農民提高信用，抑制貸款人的失信行為，加強怒江州農村地區的信用環境建設。

二、發展適合農民需求的普惠金融服務

怒江州農村經濟迅速發展，農民生活水平顯著提高，伴隨而來的是怒江州農村地區對于金融服務的需求迅速增長。與此同時， 怒江州農村地區的整體經濟發展水平與城市相比仍然相對落后，二者之間較大的差異決定了農村地區的金融服務需求明顯有別于城市地區，以滿足基本需要為主，同時金融服務的價格還要位于農村居民的可接受范圍之內。

（一）以滿足農民基本需求為出發點

發展適合農民需求的金融服務首先要弄清楚怒江州農村居民到底需要什么樣的金融服務。當前怒江州農村金融發展還處于比較初級的發展階段，農民需要的金融服務主要以存貸款和匯兌為主，而由于網點缺乏等原因，這些最基礎的金融服務對于農民來說往往都難以獲得。

針對當前怒江州農村經濟發展和農民金融需求的特點，農村金融機構應該以滿足農民的基本金融需求為出發點，堅持提供適合農民需求的以簡單的存取、匯兌、貸款為主的基礎性的金融服務。同時應該盡量簡化服務程序，提高服務的便捷性和易得性，并且要堅持小額、微利的原則，盡可能降低服務成本。

（二）創新金融產品和服務

怒江州農村地區的經濟發展水平和生產經營特點具有很大的差異性，因此，不同地區的金融需求也呈現出多樣性的特征；與此同時，隨著怒江州農村經濟的發展，農村金融需求也不斷發生變化，適合農民需要的金融服務和產品也在不斷改變。應針對不同地區不同發展階段金融需求的差異性，創新金融產品和服務，提供切實符合怒江州農民實際需求特點的金融產品和服務，以滿足怒江州農村地區多元化的金融服務需求。例如創新貸款擔保方式，擴大貸款抵押品范圍，試點農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款等。在此基礎之上，要大力推廣已經在實踐中取得了良好成效的新型金融產品和服務，把金融產品和服務創新的成果擴展到更廣大的范圍中去，惠及更多農村居民。

（三）降低農村金融服務成本

成本問題是制約怒江州農村金融服務發展的主要原因之一。現代科學技術的發展為降低農村金融服務成本提供了新的途徑。ATM機、POS機等設備大大降低了金融服務的交易成本。不用設立專門的服務網點，可以節省相當一部分網點建設費用。因此我們在發展怒江州農村普惠金融的過程中應該加大現代科技手段的使用力度，向怒江州農村居民提供低成本的金融服務。

三、優化農村小額信貸運行機制和管理體制

（一）建立健全普惠性金融組織體系

一是降低農村金融機構準入門檻，積極培育及進一步規范村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構，提高農村金融機構的覆蓋率，從而形成競爭機制，增強怒江州農村金融市場的活力。

二是建立完善的信用擔保機制。要采取切實有力的措施建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信用擔保機制，鼓勵各種信用擔保機構積極開展農村擔保業務，有計劃、有步驟地建立以政策性擔保為主體、互助性擔保為輔助，商業性擔保積極參與，能有效控制、分散和化解風險的多元擔保體系。同時，積極推進銀行、社會、企業等共同出資建立中小企業擔保基金，大力發展企業間互助性和民營商業性擔保機構，建立健全農戶的貸款抵押擔保機制，解決農民因缺乏擔保而無法獲得普惠金融支持的問題。

（二）完善小額信貸組織的內部機制

一是建立完善的信貸流程和管理機制。制定符合小額信貸特點的信貸流程，對貸款資料嚴格審核，確保貸款及時且準確的發放到農戶手中，并對貸款進行定期的貸后調查，確保專款專用。

二是建立相應的風險控制和評價機制。加強客戶的信用等級評定工作，建立健全農戶經濟、信用檔案，最大限度地防范信用風險，為借款人建立誠信檔案，對不同的借款人采取不同的貸款額度和利率以控制風險。

三要建立明確的員工業績考核與激勵機制。在小額信貸的管理中，應使員工的收入、職務晉升與業績掛鉤，對創造優秀業績的信貸人員給予獎勵，建立一套完整的獎懲制度和運行機制，在激發員工及管理人員的潛能的同時，還能降低操作人員的道德風險和操作風險。

四要建立完善的內部員工培訓機制。加強對小額信貸機構員工的職業道德教育和專業知識培訓，包括農業政策知識、農村金融知識和業務技能等，以提高普惠性農村金融從業人員的專業素質，規范各類金融機構在怒江州農村地區的發展和競爭。

參考文獻

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課題主持人：中國農業銀行怒江分行

黨委副書記、副行長（主持工作） 蔣學才

課題組成員：中國農業銀行怒江分行

辦公室文秘 李玉才