我國政府電子化采購的發展現狀及對策

田劍

（江蘇科技大學經濟管理學院，江蘇鎮江212003）

我國政府電子化采購的發展現狀及對策

田劍

（江蘇科技大學經濟管理學院，江蘇鎮江212003）

隨著電子商務的迅速發展，政府電子化采購已成為一種發展趨勢。目前我國政府電子化采購方面存在著采購信息網上公開不規范、實際采購程序與電子化采購程序不相符、電子化采購技術與政府采購制度不匹配等問題，應在借鑒歐美及韓國相關經驗基礎上，加快中央和地方采購平臺的建設，協調頂層設計與采購制度的關系，完善政府電子化采購的相關法律法規，構建政府電子化采購績效評估體系，共同促進我國政府電子化采購的規范發展。

政府采購；電子化；發展對策

政府電子化采購是利用電子通信和網絡技術，以計算機網絡為媒介來完成政府采購的申報、審批、發布采購公告、招標、開標、評標、簽訂合同等一系列程序。歐美等發達國家在20世紀90年代開始探索建立政府采購電子商務平臺，最新版的WTO《政府采購協定》（2012）鼓勵使用電子方式的政府采購并制定了電子方式采購的原則和程序要求。近來，京東、阿里巴巴、蘇寧易購等電商企業力推政府采購電商化，旨在我國政府采購信息化建設的基礎上，進一步對我國政府電子化采購進行全面的流程再造，統一的電子化政府采購蓄勢待發。

一、我國政府電子化采購的發展現狀

國家財政部公布的數據顯示，2013年全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%（參見圖1）。在貨物、工程、服務三大采購對象中，服務類采購繼續保持快速增長態勢，同比增長26.4%。

自1996年我國就已經開展了政府電子化采購的試點工作，原機械電子工業部開通了第一家中國網上政府采購的網站——“中國招標在線”。財政部在2000年12月31日創辦“中國政府采購網”，隨后逐步健全了全國互聯互通的評審專家庫、供應商庫、商品信息庫和代理機構庫，實現數據的交換共享。近年來，相關部門加大政府電子化采購力度。2014年9月1日，中央國家機關的政府采購平臺（中央政府采購網上商城）正式上線，通過網上采購，提高了政府采購透明度，實現政府采購商品“市場可買、價格可比、便捷高效、公開透明”目標。

圖1 2006—2013年政府采購規模

近年來地方政府也陸續與電商開展采購合作。例如，2014年3月，浙江省財政廳、浙江省政府采購中心與阿里巴巴集團聯合宣布，浙江省政府采購與阿里巴巴集團旗下采購批發平臺1688進行全面戰略合作，浙江政府采購專區正式在阿里巴巴1688網站政府“陽光采購”平臺上線亮相；4月，上海市政府采購電子集市成功對接史泰博、晨光和1號店3家電商平臺；8月，四川省宣布自9月1日起全面取消政府采購協議供貨，取而代之的是實行“網上競價和商城直購”；9月，深圳市宣布，自9月15日起深圳市本級各單位采購小額零星商品可通過京東、史泰博兩家電商平臺選購，享受政府采購折扣價。政府采購電子化趨勢越發明朗，政府采購電子化業務不僅僅是提供產品，更側重于提供采購方案，從而實現對政府采購整個業務流程的再造。

二、我國政府電子化采購發展中存在的問題

1.采購信息網上公開不規范

公眾監督政府采購行為的重要途徑是政府采購網站上公開的采購信息。一般來說，公開采購和集中采購的相關信息在采購平臺上都是公開的，這就給普通民眾、新聞媒體及供應商等提供了民主參與政治的機會。隨著質次價高、天價采購、效率差等現象日益受到公眾關注，由個別現象引發的政府公信力下降、政府信任危機等問題，成為威脅社會和諧穩定的不良因素。我國《政府信息公開條例》以公開為原則，以不公開為例外。對于公開采購和集中采購而言，有關部門公開采購信息和招標信息是他們必盡的義務，但是個別部門寧愿鋌而走險地略過相關的采購程序，也不愿公開與之相關的采購信息，這充分反映出現代技術設備所帶來的民主化和傳統采購程序之間脫節的問題。

2.實際采購程序與電子化采購程序不相符

傳統采購程序的不足之處是顯而易見的，相對而言，電子化采購平臺的一些優勢如便捷、迅速、高效、透明等，可對實際采購程序形成良好的修正和補充作用。然而，現實生活中還是存在著不計其數的限制性因素，如采購平臺對接不順暢、傳統政府采購的程序漏洞、組織思維慣性、采購平臺的用戶素養不高等。大多數電子化采購平臺沒有能夠發揮其原來設想的功能，甚至出現了設施閑置的現象。而受到項目建設的前期成本和組織績效的影響，政府電子化采購平臺存在著靜態發布信息、線上線下不一致、供應商和采購方互不聯通等問題。產生這些問題的原因，究其根本，并不是采購平臺該不該建設，而是如何建設的問題，應將電子化采購平臺有效嵌入政府采購程序中，逐步實現采購平臺和采購程序相匹配。

3.電子化采購技術與政府采購制度不匹配

目前，我國雖然出臺了《中華人民共和國電子簽名法》《電子認證服務管理辦法》等配套法律，但這兩個法律均未涉及政府電子化采購，關于政府采購信息公布的合法性、網上采購程序的合法性、政府采購合同的有效性、電子化采購的安全性等政府電子化采購中重要問題的法律規定仍不完善。目前，我國政府正在進行加入國際政府采購協議締約國的談判事宜，由于相關的電子化采購平臺并未有效嵌入政府的采購程序之中，并且政府采購行為和電子化采購技術之間的關系缺乏相關制度的明確規定，決定了我國的政府電子化采購與國際是脫軌的。

在某種程度上，法律規范與實際情況脫節會導致一系列問題。采購制度的不健全可能導致網上采購信息公開不規范、電子化采購平臺和實際采購程序不匹配等問題。而且各級政府電子化采購平臺的標準并不統一，呈現出分散化、技術標準混亂、數據格式不規范、相關功能不明確等問題，政府電子化采購存在靜態發布、局部推動等現象。上述不同層面的互動障礙均表現出電子化采購技術和政府采購行為匹配關系的不確定性。在兩者匹配關系的不確定性逐漸增加的前提下，無論是電子化采購技術用戶的個體行動策略，還是局部利益沖突，抑或政府采購績效的盲目追求，都將阻礙我國政府電子化采購的整體發展。

三、國外政府電子化采購發展狀況

1.韓國

韓國政府的文件處理已經實現了完全數字化。韓國政府統一建立了兩大數據中心：大田中心和光州中心。整個政府98%的行政信息都保存在這兩大數據中心，并且還在各領域實現了數據共享。[1]在韓國，可以利用互聯網處理的政務占總數的36%。韓國于2003年提交材料至聯合國參與全球電子政務的評估，當年排名第13位。2008年躍升至第5位，2010年躍居世界第1位。

韓國唯一的公共采購窗口KONEPS（Korea On-line E-Procurement System）于2002年10月投入使用。KONEPS系統的功能由4個部分組成：電子商場、電子招標、電子合同和電子支付。2005年以后，功能得到進一步擴大，包括了移動終端招標和投標功能、智能產品目錄系統、在線購物商場和手機投標等內容。

2.美國

美國實行的是分散采購。在《聯邦采購條例》的統一管轄下，聯邦政府各部門分別建立各自的政府采購電子服務平臺，各州政府按照各自的相關法律，建立自己的門戶網站和政府采購平臺，并自行管理。除此之外，美國還有許多自行開發的信息服務平臺，為企業、個人和供應商提供采購信息服務，[2]這些平臺的開發主體都是企業、民間組織及公共部門。美國沒有在全國范圍內建立聯邦級的政府采購網站，但是有鏈接平臺。州和地方一級的采購中心都是自行建設的，它們一般只為某一特定的區域提供服務。在政府采購代理企業的層面上，有專門的招標采購網站：第一政府網站（www.firstgov.com）。該網站提供了超過5100萬個鏈接，這些鏈接不僅涉及美國聯邦、各州及各縣市的招標采購信息，還涉及國外各級政府的招標采購信息。[3]

成功的專業招標采購網站都是第三方開發的網站，這些第三方網站無一例外都是企業或者是政府采購代理機構開發的，如美國標訊和Comm-PASS網站，它們都提供公共及政府部門招標采購信息，并對這些信息歸納、發布、咨詢與分析，還提供相關業務的培訓及雙向評估工具，對應標者自動進行分析，將信譽最好、最有可能中標的競標者置于優先考慮欄內，然后再進行詳細核查。一旦簽訂合同，供應商將為其用戶提供一份網上商品目錄，以供瀏覽、交易，同時在網上進行電子支付也極為便利。

3.歐盟

歐盟將政府公共采購置于法律的嚴格保護之下，政府的公共采購必須符合《公共服務指令》《公共事業指令》的相關條款，在歐盟的官方雜志及歐盟委員會的計算機信息系統《電子招標日報》上公開各項信息是保障各方權益的有效手段。無論是在競爭性招標、授予合同還是舉行設計競賽時，締約機構必須在這些媒介上發布公告。歐盟的電子化采購主要有四種模式，選用哪種模式取決于不同國家的制度和管理結構，[4]它們的主要區別在于是否有強制性國家采購平臺。

韓國、美國和歐盟的政府電子化采購平臺的比較可參見表1。

表1 國外政府電子化采購平臺比較

四、推動我國政府電子化采購的對策建議

1.加快中央和地方采購平臺的建設

對比國外政府采購電子化的發展模式，并結合各國的歷史文化背景可知，歐美電子化采購制度的精髓是尊重各個國家和地區的文化習俗及崇尚自由的理念。相比之下，韓國政府電子化采購采取的是頂層設計模式，即由上而下推動電子化采購的實行。相比較而言，我國更適合于韓國模式，應結合我國的國情，科學構建政府電子化采購平臺。

我國政府電子化采購平臺應由政府統一規劃，將政府數據庫和供應商數據庫兩個大型數據庫作為平臺運行的支柱，信用、搜索、市場和支付構成了電子商務的四大要素。[5]采購平臺在民營領域已經獲得了較大的發展，該平臺是借鑒了韓國政府主導的思想，基于電商化的四大要素，參考民營領域采購平臺的發展而設計的。在此基礎上，可將政府采購平臺的功能拓展為信息搜索、交易雙方、信用體系、支付體系、監督系統、半集中半分散的物流采購系統（參見圖1）。

2.協調頂層設計與采購制度的關系

我國的國情決定了政府電子化采購應該采用由上而下政府主導的形式進行。在平臺建設上，政府要發揮宏觀的領導作用。首先，政府采購平臺的完善要重新進行規劃。我國現在雖然已經建立了全國統一的政府采購網站——中國政府采購網（http：www.ccpg.gov.cn），但其功能還遠未完善。目前該網站的功能還局限于政策法規的發布，讓公眾了解招投標及供應商和產品的信息。此外，還發布小部分的招標信息和中標信息，但僅局限于政府小規模辦公用品的采購，對于其他需要采購的大宗工程類項目以及服務類的項目還沒有涉及。而且，發布這些招標信息的城市多是一些大城市，小城市的采購項目還沒有掛到網上。

圖1 我國政府采購電子化平臺構想

政府推動頂層設計，必須重新規劃中國政府采購網，完善其系統功能，使之真正成為全國性的政府采購門戶網站。同時，對于地方自建的政府采購網站，可由中國政府采購網鏈接，形成中央統一規劃、地方自建的全方位網絡采購系統。在政府采購電子化的過程中，政府自上而下的推動作用不可忽視，但由政府主導的電子化平臺的建設不應該只考慮政府自身辦公的便捷性，更多地應考慮用戶的操作習慣、行為習慣、文化背景、法律規則等因素，為用戶創造一個豐富實用的操作系統。[6]當前采購網站的系統功能設置僅僅局限于網站欄目、信息共享這樣的簡單功能，而為了使多元行動者參與到技術系統中，還應該包括用戶角色、權限界定、權責匹配、數據存儲等諸多功能。政府采購電子化制度的設計要將更多的精力放在采購平臺的頂層設計上，這個目標能否實現，有很多因素需要考慮，包括對若干角色個體使用的理解、政府的采購流程以及組織流程等。

相應的制度設計應該有利于規范參與者的行為，有利于更好地貫徹落實相關的政策法規。如今技術不斷發展，政府的采購制度也日益完善，二者應共同發揮對政府采購參與者的規范作用。采購技術與政府采購制度相輔相成，在進行采購平臺的建設時，要綜合考慮二者的相互影響。政府采購相關部門在進行制度設計時要遵循現代采購技術的發展路徑，技術頂層設計者在進行平臺設計時要切實考慮政策法規的落實執行。同時，在政府采購全過程中還必須建立一整套中立的監管和評估體系。

3.完善政府采購電子化的相關法律法規

我國在2002年6月通過了《中華人民共和國采購法》，于2004年8月通過了《中華人民共和國電子簽名法》，但是對政府采購的電子化幾乎沒有涉及，經修訂的政府采購法對電子簽名的相關認證程序也沒有規定，而且對認證方和受認證方的合同事宜也沒有做出相應規定。2014年12月31日通過的《中華人民共和國政府采購法實施條例》對電子化采購的內容依舊沒有涉及，這表明我國現階段關于電子化采購的立法還很不成熟。所以要盡快建立一整套完善的電子化采購法律體系，為政府的電子化采購提供法律依據。

4.構建政府采購電子化的績效評估體系

完善的評估指標體系應包括經濟性指標、效益性指標、效率性指標，不應將政府采購資金節約率作為唯一的評價指標，而應綜合所有因素使政府的電子化采購得到客觀評價。如果單純追求資金節約率，會帶來很多問題，不僅會為官員的腐敗提供契機，同時也難以保證所購買的商品、服務和工程的質量，為日后的安全帶來隱患。

政府電子化采購在中國尚處于起步階段，各項平臺設施的建設都不完善。我國政府要加強在政府電子化采購整體方面的把控，不僅要關注在整體方面的體系構建，還要綜合考慮諸多細節因素。就目前的狀況來看，國內電子化采購的相關研究僅僅停留在觀點上，真正進行體系構建的研究還很少，與此相關的評估體系也處于空缺狀態。但是在國外，尤其是2002年以后，政府電子化采購如雨后春筍般發展起來，我們可以借鑒國外的經驗，建立適合我國的政府電子化采購體系和評估體系。

＊本文受教育部人文社會科學規劃項目“考慮任務異質性的眾包競賽績效影響因素及其作用機理研究”（項目編號：15YJA630064）的部分研究成果。

[1]馮永琴，尹彥，張曉瑞.韓國電子政府采購系統標準化建設初探[J].標準科學，2014（11）：84-87.

[2]劉慧.美國、加拿大電子采購平臺建設情況及啟示[J].中國政府采購，2010（3）：66-67.

[3]呂漢陽.國際視野：電子化政采平臺五彩紛呈[J].招標采購管理，2013（6）：12-17.

[4]Costa A.A.，Arantes A.，Tavares L.V..Evidence of the Impacts of Public E-procurement：The Portuguese Experience [J].Journal of Purchasing and Management，2013（4）：238-246.

[5]Ozbilgin I.G.，Imamoglu M.Y..The Impact of Dynam?ic Purchasing Systems in the Electronic Public Procurement Processes[J].Procedia Computer Science，2011（3）：1571-1575.

[6]Walker H.，Brammer S..The Relationship between Sus?tainable Procurement and E-procurement in the Public Sector [J].International Journal of Production Economics，2012（1）：256-268.

責任編輯：方程

The Current Situation of Government Electronic Procurement in China and the Countermeasures

TIAN Jian
（Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang，Jiangsu212003，China）

With the rapid development of e-commerce，traditional government procurement is undergoing a dramatic change toward e-commercialization.There are still some problems with e-procurement in China，such as the not standardized online information transparency，the not compatible real e-procurement procedure with preset one，and the unmatched eprocurement technology with related mechanism.Based on reviewing the experience of government e-procurement in South Korea and other advanced countries，to promote the standardized government e-procurement in China，such four countermeasures are given：first，accelerating the construction of the central and local procurement platform；second，coordinating the relationship between the top design and procurement system；third，improving the relevant laws and regulations of government electronic procurement；and fourth，constructing government electronic procurement performance evaluation system.

government procurement；electronic commerce；countermeasures

F123.14

A

1007-8266（2015）11-0105-05

田劍（1971—），男，安徽省蚌埠市人，江蘇科技大學經濟管理學院教授，碩士生導師，主要研究方向為電子采購機制設計。