預算單位全面推行公務卡制度改革問題及對策

馬東亮

（北京物資學院，北京市101149）

預算單位全面推行公務卡制度改革問題及對策

馬東亮

（北京物資學院，北京市101149）

隨著公務卡發卡數量和用卡單位的增加，公務卡管理中的問題日益顯現。深化公務卡制度改革，要明確改革總體思路，正確認識改革目標，從成本效益角度理解其推行使用的意義，優化公務卡外部使用環境，規范公務卡報銷票據審核管理，提升預算單位公務卡管理人員的管理水平，管理、利用好公務卡消費數據，加強公務卡風險管理，有效防范風險。

預算單位；公務卡制度；財政；預算

一、文獻綜述

公務卡制度是為了對預算單位公務消費進行有效管理，財政部門與銀行聯手通過銀行卡（公務卡）進行公務消費管理而采取的一種管理制度，是目前世界上流行的一種管理方式。由于目前我國財政管理要深化改革，強化對預算的管理和監督，提高政府行政管理能力，讓行政管理權力在合理和正確的范圍運行，財政部門預算制度和公務卡制度改革正在進一步深入。黨中央、國務院對這項改革非常重視，國務院、財政部等有關部門最早下發《國務院關于編制2008年中央預算和地方預算的通知》（國發[2007]34號），提出要“加快推行公務卡試點”；2008年，中央紀委第十七屆二次全會也強調，要“在中央和省級預算單位推行公務卡制度”。國際上發達國家全社會商品零售總額中20%通過現金支付進行交易，而我國卻有80%的交易采用現金方式結算；發達國家流通中采用現金支付占GDP的比例為5%，而我國則為13%。我國采用現金支付已經不能達到財政對預算單位的管理要求，不利于深化國庫集中支付改革，因此，需要全面推行公務卡制度，以規范財政資金管理。

許多專家學者對公務卡制度和管理進行了深入研究。例如，焦晶[1]提出，根據檢察機關特點，需要有關部門和單位在報銷方式、還款周期、信息保密等方面，制定一個符合檢察機關辦案需求的針對性制度。袁園[2]提出，要改善高校公務卡的配套設施建設，優化用卡環境，加大培訓宣傳力度。公函[3]主要從“公務卡管理制度，宣傳，與銀行建立良好合作關系，以及對公務卡操作人員的素質提升”方面進行了研究。洪志明[4]則提出，加大力度改善消費環境，在財政與銀行之間建立良好的溝通機制，完善公務卡制度，提高卡申請額度；仇艷明[5]從公務卡結算制度入手，提出加強公務卡宣傳培訓工作，改善金融環境，優化辦卡程序，加大監管力度，完善配套措施。

最近幾年，各大銀行已經開發了公務卡專用的號段碼，并進行試點推廣，公務卡制度全面推廣已經具備條件，但在公務卡制度推行實踐中仍存在許多問題，影響預算單位公務卡推廣和推進速度。現有文獻對此雖有論述，但多從局部微觀層面進行，且缺少相關數據支持。本文基于大數據的支撐，擬從相對宏觀的角度，從公務卡使用成本效益的角度，探討當下預算單位公務卡制度、公務卡風險管理等方面存在的問題及對策。

二、公務卡管理問題

1.部分預算單位及其相關部門負責人對推行公務卡制度的意義認識不到位

公務卡使用和推廣，具有很強的現實意義和深遠的歷史意義，但現實中，還是有很多單位及其相關部門負責人對此認識不到位，沒有從大局出發，從財政改革、銀行改革的角度看問題，認為使用公務卡程序復雜、麻煩，不如以前靈活，因此在行動上不積極主動，延遲或拖延，有的單位始終未動，有的單位只將公務卡發到局級、處級或辦公室主任一級，發卡量不多，公務卡消費報銷范圍也很有限，影響了財政部門推行公務卡的進度。

2.公務卡實施的外部環境欠佳

公務卡實施外部環境，較大的城市相對好一些，二線和三線城市較差。如銷售點情報管理系統（POS機）分布網點及數量不能滿足實際消費需求，有些地方即使公司或商店較大也不具備刷卡條件，公務消費特別是出差或會議即使有卡也無法使用。例如，出差到外地，能刷卡的地方離出差地或所住賓館較遠，就近沒有POS機等等。對于預算單位財務報銷來講，無法確定哪些地方或哪些商場、賓館不能刷卡，這樣無統一標準，不便于對公務消費者的消費行為進行有效管理。

3.公務卡消費數據傳輸問題

外地銀行公務卡消費數據與商家數據對接時有丟失，公務消費者無法及時報銷，因為刷卡消費數據必須由商家傳遞至銀行、銀行再傳輸到財政網，而預算單位財務通過財政網上查詢才能找出所消費的數據。一旦傳輸數據丟失，預算單位財務系統報銷公務消費則難以查詢其消費數據，造成無法報銷或必須與財政、銀行聯系進行人工查詢。同時，即使是本地銀行數據傳輸到財政網也需要三天左右時間，外地銀行則時間更長，至報銷截止時仍不能在財政網上獲取消費信息，影響報銷工作。

4.公務卡管理相關票據不規范

發票和POS機刷卡小票及購物清單不規范，特別是POS機刷卡小票有的字體很小，且一般的POS機刷卡小票是熱敏紙，過一段時間字體會自動消失，財務無法審核，如果報銷不及時，就必須電話聯系相關人員才能確定其消費內容，增加審核報銷的工作量，影響財務報銷工作質量。另外，也有的POS機時間設置和北京標準時間有差異，有時會前后相差一天，從而影響財務審核報銷工作的速度。

5.財政部門公務卡管理與銀行信息對接不及時

在同一地區，銀行數據轉到當地財政部門需要三天左右，有的公務卡在刷卡消費后第二天數據未傳到財政網上，報銷則不能進行，公務卡報銷者還得次日再來，造成大量的重復工作，同時也增加了財務報銷審核的工作量；有時票據、小票、發票、清單都齊全，但仍不能從財政網上獲取消費記錄；還有的持兩張公務卡，一張是注銷的，一張是補辦的，但財政及銀行的網絡系統沒有及時更改，導致其消費記錄和相關數據無法找到，給預算單位公務卡還款造成很大壓力，特別是臨近銀行還款日和年底，報銷、還款數額較大，壓力也增大。

6.預算單位財務人員出現報銷失誤時糾錯困難

預算單位的財務人員在報銷公務卡消費票據時誤操作，結果公務卡還款管理人員把項目經費從基本經費中支付或者相反，其中就牽扯到銀行退款、財政退回審核等步驟，調整的過程較長，費時費力。

綜上所述，公務卡制度是新生事物，難免在推行的過程中出現這樣那樣的問題，需要認真對待，認真研究，不斷改進和完善。

三、公務卡制度改革對策

1.明確改革總體思路，正確認識改革目標

要明確公務卡制度改革的目標是減少現金支付，提高財政財務透明度，加強財政管理監督，進一步完善現代財政國庫管理制度。公務卡實施從2008年開始，至今已經有六七年時間，許多地方通過公務卡消費，在銀行卡的基礎上更“陽光”“透明”，對相關的公務消費起到了監督管理的作用。通過公務卡消費支出、資金清算、信息傳送，有利于節約資金；通過透支占用銀行資金從而減少預算單位現金使用量，同時因使用公務卡還款，公務卡消費者需在信用期及時報銷還款，否則要遭銀行罰款，繳納滯納金，達到了及時報賬的目的；公務卡消費有明確的使用范圍，即預算單位日常公用支出、零星購買支出、差旅費、會議費、招待費、小額修繕等均可。同時通過公務卡消費數據的錄入，為日后紀檢、監察、審計等部門的工作提供有用的信息，也為財政部門動態監控提供有力支持。只有明確思路，積極推進公務卡制度改革，加強對公務卡的管理，才能真正實現財政部門和預算單位對公務消費進行監督管理的目標。

2.從公務卡推行的成本效益角度理解其推行使用的意義

從北京市財政局網站上獲悉，北京市預算單位公務卡制度改革取得新成效。一是公務卡制度改革不斷深化，改革范圍不斷擴大。2014年北京市級預算單位新增加178家公務卡制度改革單位，比上年同期增長14%；北京市區縣預算單位新增加1183家，比上年同期增長26%。二是公務卡開卡量、使用量、報銷量大幅增長。2014年市級預算單位公務卡開卡量為6.2萬張，比上年同期新增2.3萬張，增長59%，公務卡報銷2.4億元，比上年同期增長189%；區縣預算單位公務卡開卡量為3.2萬張，比上年同期新增1.6萬張，增長100%，公務卡報銷2億元，比上年同期增長112%。三是現金提取不斷規范，進一步促進了公務卡制度改革。2014年6月以來，市級預算單位嚴格執行現金提取和使用規定，規范現金提取和使用，現金支出量呈明顯下降趨勢。全年市級預算單位累計提取現金8.9億元，比上年同期減少6.7億元，下降43%。[6]以上數據足以說明，公務卡推行有利于財政部門對預算單位的管理，并使其逐步走向正規化，真正做到信息集合全面化、現金流量減少化，從而也促使金融部門減少現金流量，降低現金運輸過程中的成本。

由于公務卡是信用卡，具有透支能力。比如，北京市財政局2014年公務卡還款4.4億元，按信用期（在北京地區，北京銀行信用卡優惠期最長56天，最短20天）加權平均38天，如果4.4億元公務卡平均還款期限為一個月，北京銀行活期存款利息為0.35%（建設銀行為0.42%），則北京市財政預算單位公務卡的利息節約額為：440000000× 0.0035×30/360=128333元。按照公務卡目前推行的速度，不久就會達到6億元的資金量，按其消費的時間一年推算，平均分布，則1月末5.5億元，2月末5億元，3月末4.5億元，4月末4億元，5月末3.5億元，6月末3億元，7月末2.5億元，8月末2億元，9月末1.5億元，10月末1億元，11月末0.5億元。按建設銀行短期存款3個月存款利息2.5%，6個月存款利息2.7%，9個月存款利息2.9%，一年期存款利息3.1%，由此加權平均，3個月、6個月、9個月、12個月的平均存款額分別為6億元的1/4。這樣，通過加權平均法計算利息為：

一季度利息=600000000×0.25×2.5%×90/360= 937500元；二季度利息=600000000×0.25×2.7%× 180/360=2025000元；三季度利息=600000000× 0.25×2.9%×270/360=3262500元；四季度利息= 600000000×0.25×3.1%×360/360=4650000元；一年綜合存款利息為1087.5萬元。即使財政不把公務卡還款的資金存為定期，那么6億元資金一年的活期利息=600000000×0.35%×30/360=175000元。與原來財政部門將資金在預算批復后全部分發至各財政預算單位相比，僅公務卡還款一項，北京市預算單位的公務卡還款資金在消費之前存在國庫中的利息差，每年便可獲得利息收入1000多萬元。如果今后普及順利、推行廣泛的話，公務卡還款金額會成倍增長，相對所得利息至少在3000萬元左右，而且是每年均等收入。由此推算，全國財政預算單位如果都實行公務卡制度管理，所得的利息收益是巨大的。當然，這里涉及財政部門理財的水平和規模，在此不加論述。

由于公務卡使用者把公務卡作為普通商用卡使用，相繼增加了商家的銷售量和利潤，也為金融部門賺取了一定的利潤。對審計部門來說，公務卡消費通過劃款，交易過程的電子信息必然會被詳細記錄，為審計、紀檢、監察提供了方便。當然，交易過程留存的相關信息越多，公務消費的透明度就越高，紀檢監察的工作就越好開展，對證據的獲取就越充分。從另一個角度看，公務卡使用為每一筆消費留下了完整的證明鏈條，可以消除過去用現金交易時交易過程不明顯、交易證據不充分的弊端。公務卡消費提高了消費透明度，使造假成本劇增，造假者也會因成本高昂而放棄造假，由此也保護了消費者，減少貪污腐敗案件的發生。由于公務卡操作平臺建立在財政支付管理系統基礎之上，投資小，成本低，見效快，所以從成本效益原則來看，即使動輒幾億元資金量的預算單位，雖然公務卡使用會增加公務卡管理人員（一般在4億元以上的單位會增加一名會計），但從長遠來看，還是利大于弊。對于財政部門、預算單位、商家、公務消費者等來說，都是如此。

另外，從銀行角度看，如果現金交易量大，會增加現金的印制、鑄造、調撥、整點的工作量以及殘幣銷毀壓力。政府部門使用公務卡支付對整個社會具有較強的導向作用和輻射效應。公務卡制度有利于改善銀行卡受理環境、促進銀行卡產業發展。近年來，我國銀行卡事業快速發展，受理環境明顯改善。截至2014年底全國銀行卡特約商戶超過180萬家，POS機和ATM機分別超過220萬臺和30萬臺，2014年銀行卡交易達到240萬億元。公務卡的應用推廣也將促進我國銀行卡業務的快速發展，有利于擴大銀行卡消費主體，優化產品結構，也有利于發揮信用卡擴大消費信貸、培育信用觀念的功能，對于提升金融服務水平，改善銀行卡受理環境具有積極作用。從目前情況來看，終極效益是無比巨大的。

3.優化公務卡外部使用環境

優化公務卡外部使用環境，財政部門、銀行、商家應當協同作戰。凡是能納入銀行管理范圍，有條件的商家應盡量使用POS機，銀行應當為其提供便利條件，進行安裝調試及日常維護。財政部門應當規范發票、POS機小票、購貨清單的格式內容，以方便公務卡消費后審核報賬。銀行從商家獲取公務卡消費數據后要及時、完整、統一按規定時間傳遞到財政部門，同時，對POS機布局要合理，凡是有條件的地方均予安裝。另外，財政部門公務卡管理要及時釋放公務卡消費數據，以便預算單位財務及時錄入數據，對于新辦卡、補卡要及時辦理。也就是說，應該由財政部門管理的事宜要及時處理，以便使用數據的下游單位正常操作。對公務卡的具體管理人員要進行定期培訓，及時解答有關公務卡報銷管理中出現的各種問題。財政部門應該制定更為詳盡的公務卡操作守則，使公務卡管理人員能夠有效地進行公務卡管理。

4.規范公務卡報銷票據審核管理

一是注意發票、購物清單、POS機小票的時間要基本一致。通常情況下是一致的，但有時會出現不一致的情形，這就要確認其真實性，如果發票是幾個月前開的，而刷卡是最近的則此業務極有可能是不真實的。反之，如果POS機小票是幾個月前的，而發票是近期的，則此業務需要確認其真實性。如果發票、POS機小票、購物清單三者內容均不一致，則虛假的成分較大。一般情況下，以POS機小票為主；當POS機小票金額大于發票金額時以發票金額為準；當POS機小票金額小于發票金額時，則以POS機小票金額為準，其前提條件是一定要區分開公務卡報銷人員的公務消費和私人消費，剔除私人消費部分。

5.不斷提升預算單位公務卡管理人員的管理水平

財政部門對預算單位財務人員特別是公務卡管理相關人員進行業務培訓，以提高公務卡業務管理水平。由于預算單位的會計人員每天要處理公務卡報賬業務，如果對公務卡業務不熟悉、對流程不清楚則會產生許多問題，一旦在公務卡還款過程中出錯會涉及本單位、銀行及財政部門，糾錯時間長，程序多，處理起來非常麻煩。同時，各預算單位要對報銷人員進行培訓，讓他們熟悉公務卡報銷流程、報銷范圍，分清項目經費和基本經費的區別、票據粘貼順序，并正確、規范填寫公務卡報銷審批單。

6.管理、利用好公務卡消費數據

公務卡制度有利于進行大數據分析，從而可引起財政管理的革命性結果，是現有管理水平所不能達到的。

財政部門或一些調查公司通過取得公務卡公務消費數據，可分析出目前公務卡允許消費的7個范圍的大類，而且也可以分析出每個大類里每個小類及其數量，如果是連續年度大數據，則可分析出每個小類的年度增長速度（金額、數量），如辦公用品支出細化分為辦公耗材（電話、臺燈、計算器、打印紙、復印紙、文件柜、文件夾、檔案袋等等），文具（筆、墨、紙等等），更有利于財政管理。比如，北京市財政部門可通過公務卡消費數據，分析確定哪些商家的哪些商品可以通過集中采購或定點采購，從而作為公務消費的定點商家，使公務消費的辦公用品更加實用，產品質量更加有保證，當然，也可據此淘汰弄虛作假的商家和廠家，既有利于財政部門更好地進行財政財務管理，也有利于廠家商家的良性競爭和整個社會的發展。

7.加強公務卡風險管理

新國庫管理制度要求，財政資金在最終實際支付到收款人之前，必須最大程度地保留在國庫中。由于信用卡比借記卡風險高，而且目前信用卡風險管理措施不夠完善，同時公務卡又可用于私人消費支出，因此公務卡風險防范工作也已提上議事日程。目前，公務卡信用額度按要求一般在2萬～5萬元之間，這對控制風險起一定作用。即使出現風險也會在可控制的范圍，從而降低財政部門、預算單位的資金使用風險。預算單位公務卡管理人員要做到：對本單位在職人員公務卡出現的各種情況及時處理，至少每年對公務卡使用人員的公務卡情況進行核對，及時掛失、停用、補辦等；對在職人員退休以后，應及時從財政公務卡管理系統中解除其與財政公務卡的關聯，以保證把風險降到最低，進而保證財政資金安全。公務卡數據經過環節多，如消費者、商家、銀行、財政部門、預算單位財務處，這些環節所涉及的公務卡管理人員要規范公務卡數據使用要求，各環節均不能隨意外傳數據或丟失數據。另外，公務卡中公務消費數據應為保密級別，與普通消費數據意義不同，如果數據（特別是如法院、檢察院人員公務消費數據或其他特殊行業部門的數據等）丟失，將會造成不良后果，因此，要特別加強風險防范管理。

四、結束語

公務卡制度改革具有深遠的歷史意義和現實意義，推行公務卡業務有利于深化財政改革，有利于財政部門掌握各預算部門的經費開支進度和內容，有利于財政管理和監督。推行公務卡利國利民。從總體上看，財政、銀行、商家、預算單位、公務人員等都在不同程度上受益，從而減少了社會總成本，節約了資源，提高了財政資金的使用效率。

[1]焦晶.公務卡結算方式在檢察機關推行中存在的問題和對策研究[C]//北京市預算會計研究會.預算會計優秀論文選，2013：194-201.

[2]袁園.高校公務卡結算的問題及對策[J].經營管理者，2014（5）：26.

[3]公函.關于預算單位公務卡改革存在的問題及對策[J].現代商業，2014（14）：208-209.

[4]洪志明.推行公務卡制度存在的問題及對策[J].管理觀察，2014（19）：57-58.

[5]仇艷明.全面推行公務卡結算制度的對策建議[J].行政事業資產與財務，2014（6）：31-32.

[6]全市公務卡制度改革成效進一步顯現[EB/OL].（2015-03-19）.www.bjcz.gov.cn.

責任編輯：林英澤

On the Problems of the Reform of the Fully Implemented Official Business Card System by Budget Departments and the Countermeasures

MA Dongliang
（Beijing WuziUniversity，Beijing101149，China）

With the increase of the number of issued business cards and the users，there are increasingly more problems existing in the using of the business card.In deepening reform in business card system，we should clarify the way of reform，correctly understand the reform target and the significance of implementing this system from the aspect of cost and benefit，optimize the external situation for the use of business card，standardize the related examining system，improve themanagement level，do abetter job in using the related data，strengthen riskmanagement，and effectively prevent related risk.

budgetdepartments；businesscard system；public finance；budget

F812.45

A

1007-8266（2015）08-0089-05

馬東亮（1962—），男，寧夏回族自治區中衛市人，北京物資學院財務處高級會計師，主要研究方向為企業會計核算、預算單位財務管理。