基于改善民生視閾的農村社區管理機制創新探索

■ 劉 蓓 副教授（中共廣西區委黨校 南寧 530021）

黨的十八大報告指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重”，強調要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”。將“社區管理”的概念引入農村，實行農村社區管理是加快推進城鄉基本公共服務均等化、統籌城鄉協調發展的積極有益探索。因此，完善和創新農村社區管理機制，是貫徹落實黨的十八精神，加強社會建設，改善民生的重點課題。

推進農村社區建設的現實依據和理論基礎

隨著我國城市化進程的加快和“三農”格局的快速變革，農村居民對文化教育、醫療衛生、居住環境、社會保障等公共產品和服務提出了更高的質量要求。同時，農村居民的主體意識、民主權利意識也日益增強，日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權、被選舉權的實現和參與農村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權利意識覺醒，使得農村維穩形勢日趨復雜，農村治理面臨諸多挑戰。同時，由于我國在社會建設方面長期受城鄉二元化的影響，公共服務資源偏向集中于城市，導致農村基礎設施落后，公共服務缺乏，社會建設滯后。在這種背景下，農村社區作為推動農村社會改革的新型農村管理和服務形式由此順應而生。農村社區建設，是農村社會的現代化建設；是深化村民自治、完善社區管理服務功能的重要載體；是促進政府轉變職能，強化農村公共服務的重要手段；是統籌城鄉發展，改善農村生產生活條件，提高農民生活水平和生活質量的重要措施。黨的十八大明確要求，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。可見，要貫徹落實黨的十八大精神，就必須積極推進農村社區建設，完善和創新新型農村社區管理和服務機制。

農村社區是相對于傳統行政村和城市社區而言，指聚居在一定地域范圍內，以從事農業生產為主要謀生手段的農村居民所組成的社會生活共同體。農村社區是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量、凝聚力和認同感。農村社區的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業管理方法，引入市場機制，強調顧客導向以及注重提高公共服務質量。其特點包括：管理主體多元化。即在公共管理事務中不僅包括政府，還應包括非盈利性組織、非政府組織、社區組織、私人機構和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協調者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”；服務及顧客導向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統模式下的管治行政，而是以人為本的服務行政；公共行政體系內市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產品和服務的提供，以降低成本及提高服務品質；采用授權或分權的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構網絡型組織；采納企業中常用的管理方法，包括全面質量管理、成本-效益分析等，強調績效目標管理，提高工作效率；注重人力資源管理。

其實，黨的十八大報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓，并為發展農村社區建設提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”，在加強社會建設部分提出的，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，以及“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。可見，從黨的十八大報告精神、新公共管理理論的特點和農村社區的內涵可以看出，農村社區是新公共管理理論和鄉村民主建設實踐的創造性結合，是推進社會管理體制創新的重要環節，是建設社會主義新農村的有效途徑。

我國農村社區建設實踐的模式

由于我國目前仍處于農村社區管理的探索階段，在政治經濟文化和區域發展上各地的農村社區管理實踐差距較大。從管轄的區域范圍上劃分，目前我國的農村社區建設實踐可初步分為“一村一社區”、“一村多社區”、“多村一社區”模式。其中，“一村一社區”是指將村委會與農村社區合二為一，即一個村委會就是農村社區；“一村多社區”是指在一個村委會內設置多個社區；“多村一社區”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區服務中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務。從國家、市場、社會在農村社區管理和服務體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農村社區建設實踐分為“政府主導型”、“企業主導型”、“民間組織型”、“政府、社區互助型”、“政府、社區、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導型”是指政府通過服務下鄉使其在農村社區管理事務中居于主導地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導型”農村社區管理模式的典型代表；“企業主導型”是指以實力雄厚的企業作為農村社區管理產品和服務的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托，發展“企業主導型”農村社區管理模式的典型代表；“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農村社區管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表；“政府、社區互助型”是指政府、社區組織、社區居民共同推動農村社區管理和服務的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表；“政府、社區、社會互助型”是指在政府、社區組織、社區居民互助合作的基礎上，同時充分發揮出社會的協作力量，形成無縫隙管理和服務的農村社區模式。重慶市永川區即是推行這種模式的典型代表。

農村社區有效管理實現機制探索

（一）健全農村社區管理組織體系

我國農村地域相對廣大，對于農村社區的管理組織體系構建，應根據當地的政府、市場和社會三者在農村社區管理中所扮演的角色及三者在農村社區管理的作用機制不同，選擇不同路徑的農村社區管理方式，更好的完善農村社區管理組織體系。具體而言，如果農村當地地域較小、人口比較密集、農村經濟比較落后、區域內自我管理能力比較差的地方，應采用“政府主導”路徑。在采用“政府主導”路徑的模式下，必須強調各級黨委、政府將農村社區建設納入新農村建設的規劃中，統一協調政府各部門（包括：農業、教育、公安、文化、衛生等），集中各自資源主動將服務延伸到農村，大幅度提高農村社區的服務水平。另外，可以借助共青團、婦聯、媒體等社會公共組織，宣傳農村社區建設的重大成果，引導農村社區管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農村當地經濟比較發達，存在一些國家、省、市級的龍頭企業，并且企業自身已經具有相當的自我管理水平，可以采取企業、政府、村委共建農村社區的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應對企業給予“政策扶持”和“正確引導”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業大力對各種公共服務進行投入，大幅提升企業所在地公共服務能力，通過各種“以企帶村、村企合一”的管理思想，引導企業與社區融為一體，社區居民即企業員工、社區文化即企業文化，讓企業清楚的認識社區的明天就是企業的明天，社區居民的未來就是企業的未來，以此調動企業更多的關注和投入公共服務。

（二）建設農村社區服務體系

要大力推進農村社區服務體系建設，應該根據農村居民最核心、最現實的需求出發，以實際資源為基礎，將農村社區建設分為輕重緩急事項，把直接改善農村社區居民的生活環境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務項目推向農村。以建設“社區綜合服務中心”為重點，完善各種便民的服務站、衛生站、文體中心、超市等配套設施，同時設置各種環境治理與生態保護的基礎設施，使得農村社區居民居住環境大幅改善，徹底解決長期困擾農村社區居民看病、購物、文體休閑困難的現狀。

（三）建立農村社區多元化投入機制

對于農村社區的建設，必須結合中國農村實際情況，建立以公共財政為基礎，多元化投入的農村社區建設機制。一方面，明確公共財政作為農村社區建設的主力軍，通過專項支出和轉移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農村社區公共服務建設的保障范圍，為農村社區建設提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調動農村社區居民參與農村社區建設的積極性，營造全民參與農村社區建設的良好氛圍，在此基礎上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結對、村校結對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農村社區管理與服務中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設和發展農村社區的公共服務。

（四）完善農村社區治理監督機制

任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監督機制，治理監督機制的實質就在于體系中各主體的權、責、利的分配和平衡，在此基礎上形成相互配合、相互監督、各司其職、各盡所能，最終實現機制的正常、高效運行。結合當前農村社區治理監督問題，首先就是盡快完善農村社區內各種規章制度，如社區居民大會制度、各類工作專項制度、社區居民公約等，將農村社區建設提升到制度建設層面，約束和規范農村社區各部門及社區居民的行為，保證農村社區建設有序進行。其次，實現信息公開，設立專門的農村社區信息公開欄或網站，將農村社區建設的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現的內部耗損。要建立起農村社區各管理主體廣泛參與為基礎的規范化的績效評估機制。

（五）推動農村社區管理人才引進和培養

農村社區管理，必須有一批業務能力和專業素質高的農村社區管理隊伍，農村社區管理人員的綜合素質會直接影響到農村社區管理的效果，也會影響到居民對社區構建的信任感和滿意度。所以，必須將農村社區管理人才隊伍建設列為推動農村社區管理的重點工作來實施。首先，必須出臺各種優惠政策，吸引大中專畢業生到社區崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發揮自身的主觀能動性。其次，完善農村社區管理人員績效評價體系，選拔出一些優秀的農村社區管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農村社區服務。最后，各級黨校可針對農村社區的管理工作中的技能需求，結合農村社區發展的需要，定期對農村社區管理人員進行培訓，傳授一些管理中實用性的技能。

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