大城市積分落戶(hù)制的公平性思考

摘 要：積分落戶(hù)制的推行是戶(hù)籍改革的一項(xiàng)重要破冰之舉，對(duì)于優(yōu)化人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)、控制特大城市發(fā)展規(guī)模具有重大意義。然而積分落戶(hù)制的設(shè)計(jì)過(guò)程中忽視對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，缺乏起點(diǎn)公平，過(guò)程公平，結(jié)果公平。因此，我們必須樹(shù)立正確的價(jià)值導(dǎo)向，促進(jìn)社會(huì)公平正義;權(quán)衡準(zhǔn)入條件，科學(xué)設(shè)置分值;堅(jiān)持公開(kāi)透明，公平公正的原則;完善相關(guān)配套設(shè)施，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：積分落戶(hù)制;農(nóng)民工;公平

中圖分類(lèi)號(hào)：D089 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2014）36-0011-02

戶(hù)籍制度多年來(lái)一直備受詬病，為進(jìn)一步打破其帶來(lái)的壁壘，各大城市推出了積分落戶(hù)制，所謂積分落戶(hù)制是指規(guī)定外來(lái)務(wù)工人員積分入戶(hù)核準(zhǔn)分值達(dá)到一定值后即可申請(qǐng)落戶(hù)。它在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)公平，優(yōu)化了人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)，控制了特大城市擴(kuò)張規(guī)模。2014年7月30日國(guó)務(wù)院頒布《戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》：“合理確定大城市落戶(hù)條件，可結(jié)合本地實(shí)際，建立積分落戶(hù)制度。嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶(hù)政策，建立完善積分落戶(hù)制度。”積分落戶(hù)制被正式納入戶(hù)籍制度改革目標(biāo)。

在此之前，廣州、上海、天津等大城市就積分落戶(hù)制進(jìn)行了一系列探索實(shí)踐。廣州市積分落戶(hù)分為五個(gè)板塊（滿(mǎn)60分可獲戶(hù)籍人員待遇）。1）文化程度：本科60分;大專(zhuān)或高職40分;中技、中職或高中20分。2）技術(shù)能力：中級(jí)職稱(chēng)60分;高級(jí)工、事業(yè)單位工及技術(shù)工崗位三級(jí)40分;中級(jí)工、事業(yè)單位工及技術(shù)工崗位四級(jí)20分。3）專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職業(yè)資格或職業(yè)工種符合本市積分職業(yè)資格及職業(yè)工種目錄20分。4）社會(huì)服務(wù)：近5年內(nèi)，參加獻(xiàn)血每次積2分，參加志愿者服務(wù)或義工服務(wù)每滿(mǎn)50小時(shí)積2分。5）納稅：申請(qǐng)當(dāng)年前三個(gè)納稅年度，在本市依法繳納個(gè)人所得稅凈入庫(kù)稅額累計(jì)達(dá)到10萬(wàn)元20分。其他各大城市根據(jù)本地實(shí)際情況，制定積分標(biāo)準(zhǔn)，中山市和天津在此基礎(chǔ)上增加了參保情況、居住情況、年齡、專(zhuān)項(xiàng)創(chuàng)新等指標(biāo)。上海的積分指標(biāo)分為：基礎(chǔ)分部分，由年齡、受教育程度、受聘情況、親屬關(guān)系、住房情況組成;專(zhuān)業(yè)分專(zhuān)業(yè)能力分部分，由專(zhuān)業(yè)能力和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)組成。各城市的分值設(shè)置也各有偏重，廣州本科學(xué)歷60分，深圳和中山80分。

大城市推行的積分落戶(hù)制有以下亮點(diǎn)：

一是參考標(biāo)準(zhǔn)明朗化、多元化。與以往不同，積分落戶(hù)制有了明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，降低了暗箱操作的可能性。其次，打破傳統(tǒng)的束縛，提供多元化渠道。過(guò)去，農(nóng)民工只有通過(guò)上大學(xué)、購(gòu)住房、嫁進(jìn)城等為數(shù)不多的渠道取得城市戶(hù)籍，積分落戶(hù)制打開(kāi)了一道通過(guò)自身奮斗獲得城市戶(hù)口的流通大門(mén)。

二是人才評(píng)定務(wù)實(shí)化、科學(xué)化。積分落戶(hù)制擺脫了傳統(tǒng)“拼爹、拼房、拼學(xué)歷”的桎梏，人才評(píng)價(jià)體系從能力到人格有了一套全方位的參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人才引進(jìn)和城市的發(fā)展起了一個(gè)積極的導(dǎo)向作用。

三是競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)公平化、靈活化。相比于“戶(hù)籍堡壘”，積分制參考標(biāo)準(zhǔn)更加多元化，給外地人提供了一個(gè)更為公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。其次，一城一策，各城市具有很好的靈活性和變通性。

積分制相對(duì)過(guò)去已經(jīng)公平了許多，然而，從推行積分制的總體情況來(lái)看，年紀(jì)越輕、學(xué)歷越高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級(jí)越高、繳社保年限越長(zhǎng)的，總積分越高。可見(jiàn)積分制的設(shè)計(jì)普遍重視效率，輕視公平;重視人才引進(jìn)，輕視農(nóng)民工關(guān)懷;重視招商引資，輕視農(nóng)民工實(shí)際貢獻(xiàn)。實(shí)際上，所謂的公平只是對(duì)人才的公平，而對(duì)于大部分外來(lái)農(nóng)民工而言則是設(shè)置了更高的門(mén)檻。

一、大城市積分落戶(hù)制的公平性問(wèn)題分析

亞里士多德認(rèn)為公平就是不偏不倚，公正合理。羅爾斯在《正義論》中也提到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿(mǎn)足兩個(gè)條件，他強(qiáng)調(diào)公平不能忽視對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷。而積分落戶(hù)制在推行過(guò)程中正是忽視了這一點(diǎn)，違背了起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果的公平性。

（一）違背起點(diǎn)的公平性

起點(diǎn)公平是在不同行為中，使主體的起點(diǎn)條件平等。積分落戶(hù)制基本上是人才導(dǎo)向型，以學(xué)歷、技術(shù)、資金引進(jìn)為主要目標(biāo)，作為依靠勞動(dòng)力為生的農(nóng)民工在這些高指標(biāo)上毫無(wú)優(yōu)勢(shì)。以中山市為例，初中5分;高中（中技、中職）20分;大專(zhuān)60分;本科及以上80分。初級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位五級(jí)10分;中級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位四級(jí)30分;高級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位三級(jí)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格初級(jí)職稱(chēng)50分;技師、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位二級(jí)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格中級(jí)職稱(chēng)及以上60分。中山市農(nóng)民工大部分是初中及以下學(xué)歷，按照文化和專(zhuān)業(yè)程度積分標(biāo)準(zhǔn)，必然得分很低。試想農(nóng)民工如果要得到一個(gè)本科學(xué)歷的分?jǐn)?shù)，必須在中山住滿(mǎn)10年，市內(nèi)參加各項(xiàng)保險(xiǎn)5年以上。另外，購(gòu)房、參保可以積分，但這對(duì)他們并不現(xiàn)實(shí)。深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所所長(zhǎng)劉開(kāi)明統(tǒng)計(jì)，深圳過(guò)半外來(lái)工沒(méi)有任何社保。其實(shí)，相比于積分落戶(hù)制農(nóng)民工更關(guān)心眼前問(wèn)題：怎么讓孩子讀書(shū)，工資怎么不被拖欠，工廠肯不肯給買(mǎi)社保，積分制對(duì)他們的吸引力微乎其微。積分落戶(hù)制不考慮各種機(jī)制、背景的差異，把農(nóng)民工和本科生、研究生、博士、技師、商人放在一個(gè)平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)是不公平的，有違起點(diǎn)的公平性。

（二）違背過(guò)程的公平性

過(guò)程公平要求對(duì)制度的設(shè)計(jì)達(dá)到不偏不倚，指導(dǎo)事件處理的實(shí)施與監(jiān)督是開(kāi)放與透明的，在事件處理的過(guò)程中，當(dāng)事方與利益攸關(guān)方的地位是平等的。從多個(gè)城市的研究來(lái)看積分制的制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的地位不平等。1）收入歧視。廣州市在本市依法繳納個(gè)人所得稅凈入庫(kù)10萬(wàn)元加20分;天津市一年度繳稅額10萬(wàn)元及以上個(gè)人在該企業(yè)投資額在500萬(wàn)元及以上加30分。這些指標(biāo)對(duì)農(nóng)民工可望而不可即的目標(biāo)。2）年齡歧視。中山市18周歲以上至35周歲以下人員加5分。上海市35周歲以下10分、36至50周歲5分、51周歲以上0分。中山大學(xué)法學(xué)院教授黃巧燕如認(rèn)為，積分落戶(hù)部分條件和要求并不合理，明顯的嫌貧愛(ài)富，嫌老愛(ài)壯;大部分只從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的角度考慮各項(xiàng)入戶(hù)條件，農(nóng)民工的真正貢獻(xiàn)、合理需要和內(nèi)心愿望尚待關(guān)注。廣東省社科院教授丁力認(rèn)為，積分入戶(hù)未脫離政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”的老思路。資源有限，所以農(nóng)民工必須排隊(duì)入戶(hù)，然而農(nóng)民工指標(biāo)增加的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上他們老去的速度，跟不上子女上學(xué)的速度。再者，制度設(shè)計(jì)過(guò)程中缺乏農(nóng)民工的有效參與，許多農(nóng)民對(duì)積分落戶(hù)制并不知情，農(nóng)民工的利益訴求沒(méi)有得到合理表達(dá)。

（三）違背了結(jié)果的公平性

結(jié)果公平是人們追求公平的最終目的，指人們參與社會(huì)活動(dòng)之后獲得的待遇分配具有公正性。根據(jù)調(diào)查顯示，深圳市1 000萬(wàn)外來(lái)人口中，農(nóng)民工約占800萬(wàn)，而2010年入圍的3 227人中，農(nóng)業(yè)戶(hù)籍者僅占14%。東莞市厚街鎮(zhèn)新莞人服務(wù)管理中心也表示入戶(hù)者中，醫(yī)生、護(hù)士占了一半，老師占三分之一，農(nóng)民工很少。作為弱勢(shì)群體，農(nóng)民工無(wú)法有效達(dá)到積分，指標(biāo)分配過(guò)程中也缺乏對(duì)農(nóng)民工的特殊關(guān)懷，違背了結(jié)果的公平性。

二、對(duì)策建議

（一）樹(shù)立正確的價(jià)值導(dǎo)向，促進(jìn)社會(huì)公平正義

戶(hù)籍制度改革的最終目的是剝離戶(hù)籍的附加福利，還原其人口信息管理功能。今天很多城市戶(hù)籍改革陷入了一個(gè)誤區(qū)，即合理引進(jìn)外來(lái)人口變相地成為人才引進(jìn)。高門(mén)檻，只會(huì)帶來(lái)人為的新歧視，如學(xué)歷歧視、工資歧視，違背“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。筆者認(rèn)為積分落戶(hù)制應(yīng)充分考慮外來(lái)農(nóng)民工的實(shí)際貢獻(xiàn)和合理需要，給予他們一個(gè)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，彰顯人性化，不能“墻上畫(huà)餅”，挑肥揀瘦。再者，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加中小城市的吸引力。戶(hù)籍并非治本之策，控制大城市的發(fā)展規(guī)模關(guān)鍵在增加中小城市吸引力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理有效流動(dòng)，縮小貧富差距。樹(shù)立“以人為本”價(jià)值觀，普惠民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（二）權(quán)衡準(zhǔn)入條件，科學(xué)設(shè)置分值

有條件準(zhǔn)入，門(mén)檻過(guò)高是今天積分落戶(hù)制備受爭(zhēng)議的地方。很多學(xué)者提出，既要注重學(xué)歷、職稱(chēng)，也要重視工作年限，科學(xué)設(shè)定積分。黃明教授認(rèn)為要以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社保年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。各地根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)增加加分項(xiàng)，讓積分制更多地惠及底層人民群眾;進(jìn)一步提高工作年限和居住年限的分值，適當(dāng)降低學(xué)歷和技能分值，縮小分值差距。其次，分值的分配要考慮人才結(jié)構(gòu)的合理性。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院副院長(zhǎng)段成榮認(rèn)為，在設(shè)置積分落戶(hù)制度時(shí)需要綜合考慮，應(yīng)該全方位考慮人才屬性，不要過(guò)多強(qiáng)調(diào)人才的高低端，在分?jǐn)?shù)上更多體現(xiàn)公平性。

（三）堅(jiān)持公開(kāi)透明、公平公正原則

中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元認(rèn)為指出，積分制變“實(shí)惠制”，關(guān)鍵在規(guī)則公平和過(guò)程可控。筆者認(rèn)為，第一，政府要信息公開(kāi)，保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取農(nóng)民工的意見(jiàn)。整個(gè)過(guò)程要做到公開(kāi)透明，公平公正，防止尋租腐敗。

（四）完善相關(guān)配套設(shè)施，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

戶(hù)籍制度是“形”，福利是“實(shí)”。如今普遍的改革模式是“戶(hù)籍”先行，“福利”后行。實(shí)際上，我們還沒(méi)跳出福利與戶(hù)籍互綁的舊思維。黃巧燕認(rèn)為“為農(nóng)民工創(chuàng)造在其勞動(dòng)貢獻(xiàn)地點(diǎn)獲得均等的基本公共服務(wù)的條件，應(yīng)當(dāng)是相關(guān)政策的主要目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果仍然以入戶(hù)為前提，實(shí)際上仍然是城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的一個(gè)變種。”2012年2月23日印發(fā)的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》明確指出：“著力解決農(nóng)民工實(shí)際問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村人口已落戶(hù)城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。對(duì)暫不具備落戶(hù)條件的農(nóng)民工，要有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問(wèn)題。”實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)均等化，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，才是改革的重中之重。

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61288.htm.

收稿日期：2014-10-30

作者簡(jiǎn)介：肖遠(yuǎn)香（1993-），女，江西吉安人，本科，從事政治學(xué)與行政學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：石 銀）